Оценка воздействия на окружающую среду. Часть 1: ОВОС в системе законодательства

Участие граждан в процессе оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) – эффективный и во многих случаях единственный реальный инструмент предотвращения экологически опасных проектов. Но принести  желаемые результаты этот инструмент может лишь при условии правильного применения  процедур и грамотного подбора стратегии и тактики действий.

Мы открываем цикл материалов, посвященных оценке воздействия на окружающую среду: рассмотрим по этапам всю предусмотренную законом процедуру, изучим ее тонкости и возможности. Сегодня поговорим об ОВОС в системе российского законодательства и о том, в каком случае вообще инициируется данная процедура.

ОВОС в системе законодательства

Понятие оценки воздействия на окружающую среду как процесса по оценке экологических рисков, учету природоохранных требований в системе принятия решений, а также учеты мнения населения при подготовке и реализации решений.  возникло в 70-е годы прошлого века, когда был осуществлен переход от реактивного подхода в охране окружающей среды (при котором она сводилась к борьбе с уже имевшимися проблемами) к превентивному, при котором искусственно моделируются изменения окружающей среды, которые могут последовать за осуществлением экологически опасного проекта.

Во-вторых, голос общественности в то время звучал все громче, и процесс ОВОС стал, в том числе, механизмом участия общественности в процессе принятия решений о хозяйственном развитии, применение которого гарантирует включение результатов обсуждений в само хозяйственное решение. Процедуры ОВОС имплементировалась в существующие демократические нормы и правила, став в развитых странах неотъемлемой частью системы поиска баланса общественных интересов.

Таким образом, из чисто академического понятия оценка воздействия на окружающую среду превратилась в современном мире в один из важнейших инструментов достижения компромисса между социально-экономическими целями и экологическими потребностями общества, т.е. в широком смысле – в инструмент поддержания устойчивого развития.

В России нормативным документом, регламентирующим проведение оценки воздействия на окружающую среду, является Положение об ОВОС в РФ, которое утверждено приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды (приказ №372 от 16 мая 2000г.) и пришло на замену аналогичному документу от 1994 года.

Заметим, что сама необходимость принятия специального положения об оценке воздействия на окружающую среду была продиктована намерениями нашей страны стать полноправной участницей упомянутой выше Конвенции Эспо, а также подписанной в 1998 году Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) и стандартизировать с другими странами-участницами законодательство, регламентирующее процедуры ОВОС в РФ, участие в этом процессе общественности, а также доступ к экологической информации.

Обе конвенции до сих пор не ратифицированы нашей страной, однако фактически Россия все-таки руководствуется требованиями Конвенции Эспо, если инициированный в нашей стране проект имеет    трансграничное негативное воздействие (например, «международный» ОВОС проводился для европейских трубопроводных проектов «Газпрома»: для «Северного потока» и «Южного потока») – для таких случаев в Положении об ОВОС в РФ специально предусмотрено условие о необходимости «проведения исследований и подготовки материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (пункт 2.9. Положения об ОВОС).

В исключительных случаях российская сторона добровольно соблюдает процедуры Конвенции Эспо

Требование об осуществлении оценки воздействия на окружающую среду содержится в  Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором установлено, что оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду.

В этом же законе говорится, что требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды –- таким нормативным документом как раз и является приведенное выше Положение об ОВОС.

Общая правовая схема, по которой в системе российского законодательства представлена оценка воздействия на окружающую среду:

1)  Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду (пункт 1 ст. 32).

2)  Федеральный закон от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» гласит, что в составе документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, должны содержаться материалы оценки воздействия на окружающую среду (п. 1 ст. 14). Этот же закон устанавливает перечень случаев, при которых проводится экологическая экспертиза (ст. 11 – ст. 12).

3)  В преамбуле к Положению об ОВОС сказано, что данный документ устанавливает порядок проведения оценки воздействия намечаемой и иной хозяйственной деятельности на окружающую среду во исполнение законодательства об экологической экспертизе.

ОВОС и экологическая экспертиза

Как уже было сказано, материалами оценки воздействия на окружающую среду (вкупе также с материалами общественных обсуждений) обязательны в составе документации, передаваемой на государственную экологическую экспертизу.

В каких случаях она проводится?  Перечень таких случаев установлен в ФЗ «Об экологической экспертизе», и в него постоянно вносятся изменения. На сегодняшний день ситуация такова (см. таблицу). 

Объекты экологической экспертизы федерального и регионального уровня