От граждан требуют раскрывать личность при подаче заявлений в госорганы. Что с этим делать?

Неопределенные ценности

В ковидном 2020 году в России появился Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ». Поводы, как всегда, были самые благие: избавить бизнес от произвола чиновников-контролеров (что было важно в условиях пандемии), упорядочить и унифицировать контрольно-надзорные процедуры, снизить возможности для произвола и коррупции и так далее.

Впрочем, закон облегчил жизнь не только бизнесу, но и самим проверяющим. У чиновников, например, появилась возможность фактически отказаться от проведения проверки по заявлению гражданина, если этот гражданин отказался раскрыть персональные данные для идентификации своей личности.

Речь о том, что до недавних пор тех пор не было никаких оговорок в области рассмотрения обращений граждан. Действовал (и действует по сей день) Федеральный закон от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который не подразумевает никаких идентификаций личности заявителя.

Для тех, кто хочет обратиться в любой госорган и органы местного самоуправления, установлен единый порядок: требуется указать в письме свою фамилию, имя, отчество, любой почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, либо же можно указать только адрес электронной почты, если обращение подается в электронной форме.

Теперь же получается, что для тех категорий обращений, которые подразумевают проведение контрольно-надзорных действий (например, мы жалуемся на какого-нибудь застройщика, загрязнителя, лесозаготовителя и т.п.) установлен особый порядок принятия их к рассмотрению.

Этот порядок прописан в статье 59 закона о госконтроле. Подразумевается, что обращения по поводу «ущерба охраняемым законом ценностей» принимаются у граждан только если они поданы:

• в бумажном виде через многофункциональные центры, с предоставлением паспортных данных заявителя;

• в электронном виде через «единую систему идентификации и аутентификации на едином портале государственных и муниципальных услуг» (читай: портал «Госуслуги»);

• в любом виде напрямую в контролирующий орган при условии «установления личности гражданина и полномочий представителя организации».

Что имеется в виду? Просто контактных данных и ФИО заявителя теперь недостаточно: органы требуют более надежной идентификации личности вплоть до паспортных данных и адреса регистрации. Получать эти данные госорганы могут как в автоматическом (если вы аутентифицировались через те же «Госуслуги») или в ручном режиме, если, например, вы просто направили обращение через email.

Эти появившиеся в 2021 году новшества напрямую противоречат нормам законодательства об обращениях граждан, но, как показывает практика, контролирующие органы предпочитают руководствоваться именно «своим» законодательством, а не общим.

Некоторые органы, например, Роспотребнадзор, вообще побежали впереди паровоза и уже сделали обязательной аутентификацию через «Госуслуги» при подаче абсолютно любых обращений в электронной форме.

Скажем, даже если вы жалуетесь на продажу просроченных товаров в магазине (что, согласитесь, сложно расценить как обращение по вопросу «охраняемых законом ценностей»), вы не сможете направить жалобу, пока не залогинитесь на портале госуслуг.

Проблема еще в том, что в законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» нет определения того, что такое «охраняемые ценности». По смыслу такими ценностями должны являться жизнь, здоровье граждан, их или государственное имущество, природные и культурные объекты и т.п., но на практике все же непонятно, идет ли речь только о материальных ценностях, или о нематериальных тоже. Что, разумеется, дает простор для произвольного толкования этого понятия.

Зачем все это делается, в общем-то, понятно. Во-первых, чтобы затруднить гражданам саму процедуру подачи обращений и тем самым уменьшить общий их поток. Ведь далеко не все даже имеют учетную запись на «Госуслугах», не говоря уже о том, что готовы по любому поводу давать государству свои персональные данные.

Во-вторых, у госорганов появился механизм репрессивного воздействия на заявителей, чего раньше у них не было. Речь идет о норме, заложенной в пункте 3 статьи 11 закона о госконтроле и запрете на «злоупотребление гражданами и организациями правом на обращение в контрольные (надзорные) органы в целях направления обращений, содержащих заведомо недостоверную информацию о соблюдении контролируемыми лицами обязательных требований».

В уже знакомой нам статье 59 того же закона, есть норма о том, что гражданин должен предупреждаться о «праве контрольного (надзорного) органа обратиться в суд в целях взыскания расходов, понесенных контрольным (надзорным) органом в связи с рассмотрением поступившего обращения (заявления) гражданина, организации, если в обращении были указаны заведомо ложные сведения».

Эта ключевая вещь: отныне любой заявитель несет риски гражданско-правовой ответственности за последствия своего обращения – при условии, разумеется, если об этой ответственности он был предупрежден. Чем-то это похоже на ответственность за ложный вызов «скорой» или пожарного расчета с той лишь разницей, что если в случае с вызовом оперативных служб ситуация предельно ясная: был факт ЧП или не был, то с обращениями граждан ситуация куда менее понятная.

Что в данном случае считается заведомо недостоверной информацией? Скажем, гражданин жалуется на загрязнение водоема, а по мнению чиновников, вода соответствует санитарным требованиям. Будет ли считаться, что обеспокоенный гражданин предоставил ложную информацию, отвлек от работы проверяющий орган и нанес ему ущерб? Однозначного ответа у нас нет – просто еще не было такой практики.

Дело в том, что определения, что такое «заведомо недостоверная информация» (в законе одновременно также употребляется понятие «заведомо ложные сведения») - в законе не дано, что дает еще один повод для «творческого» толкования норм закона.  

Впрочем, пока не известно ни одного случая, когда с гражданина бы взыскали расходы на проведение государственной проверки.

Методики расчета такого ущерба просто не существует. Поэтому непонятно, что будет считаться причиненным ущербом: расходы, скажем, на бензин, оплата лишних рабочих часов госинспекторов, стоимость эксплуатации специального оборудования или что-то другое?

Поэтому судебные риски можно оценить как минимальные, однако есть другие угрозы. Например, если ваши персональные данные попадут в руки к тому, на кого вы жалуетесь.

Несмотря на то, что законодательство предусматривает гарантии безопасности заявителя, запрещает передавать и само обращение, и персональные данные гражданина лицам, на которых гражданин жалуется – все это сплошь и рядом нарушается.

Известны примеры, когда компании-нарушители природоохранного законодательства подавали в суды иски к гражданам, чьи обращения послужили основаниям для проверок: от людей требовали возместить моральный вред или ущерб, причиненный из-за вынужденного простоя, остановок производства и т.п.

И если все это было и раньше, когда закон не требовал от заявителя проходить процедуру полной идентификации личности, то в нынешних условиях можно ожидать роста разных форм давления на граждан - уже не только в виде судебных исков, но и различных угроз, психологического давления на заявителя и членов его семьи.

О том, как минимизировать такие опасности, мы еще поговорим, а пока посмотрим, как на практике реально выглядит та самая идентификация гражданина.

Покажите документы

Скажем сразу, что какой-то единого регламента процедуры идентификации граждан-заявителей не существует. В статье 59 закона о госконтроле указано, что должностное лицо контролирующего органа «взаимодействует с гражданином, представителем организации, в том числе посредством аудио- или видеосвязи, а также с использованием информационно-коммуникационных технологий».

Конкретные способы такого взаимодействия отданы на усмотрение в сами контролирующие структуры, потому исполнение процедуры может носить весьма «творческий» характер.

На личном опыте автор этих строк столкнулся с несколькими формами процедуры. Попробуем их классифицировать.

1. Аутентификация через портал госуслуг. Об этой форме уже говорилось - ее уже применяет Роспотребнадзор. Но пока что этот способ скорее исключение, чем правило: в подавляющем большинстве случаев на сайтах госорганов представлены обычные формы для приема обращений, куда заносится только самая общая информация о заявителе, в объеме не большем, чем того требует законодательство об обращениях граждан.

А, например, на сайте Росприроднадзора представлены обе возможности: можно заполнить как «обычную» форму, так и через «Госуслуги».

Впрочем, стоит оговориться: если от вас не потребовали паспортные данные при подаче письма, не факт, что не потребуют потом.

2. Идентификация личности заявителя с помощью расписки.  Такой способ, например, использует Россельхознадзор, рассылая заявителям формы, которые просит заполнить вручную, подписать, отсканировать и направить на нужный email.

Причем называется эта бумага почему-то «согласием на обработку персональных данных» (при этом в само же «согласие» и просят вписать эти самые данные).

Этот же орган больше всех любит предупреждать граждан о возмещении издержек за инициирование «необоснованной» проверки.  Вот, например: 

3. Собеседование по телефону. Это наиболее часто применяемый способ, а также наиболее разнообразный в формах исполнения. Иногда это просто короткий разговор, когда достаточно на словах подтвердить, что вы – это вы и что это именно вы, а не кто-то от вашего имени, направили обращение.

В некоторых случаях (особенно это любят практиковать региональные управления Росприроднадзора) просят использовать видеосвязь, показать лицо, а иногда и паспорт.

4. Требование о явке. Это относительно редкий способ - когда заявителя просят явиться лично с документами в тот орган, куда он обратился. Обычно этим грешат местные власти, а из федеральных структур – Министерство по чрезвычайным ситуациям в лице своих региональных управлений.

Часто такие вызовы рассылаются в форме грозных повесток, причем в том же МЧС идентификацию личности заявителя пытаются еще совмещать с попытками отобрать у гражданина также и некие объяснения.

Надо понимать, что в данном случае имеет место уже довольно значительное отступление от требований закона, который не устанавливает обязательство гражданина лично являться в какие-либо госучреждения и давать еще при этом какие-либо дополнительные пояснения.

Как минимизировать личные риски

 Как мы увидели, действующее законодательство создало больше препятствий для обращений в контролирующие органы, чем это было прежде. Повысились и риски стать жертвой судебного преследования как со стороны государства, так и со стороны нарушителей.

Что делать? Прекратить писать письма в госорганы? Конечно, нет. Обращения от лица граждан и организаций - важнейший инструмент в борьбе за экологическими правонарушениями. Поэтому необходимо сделать так, чтобы личные риски свелись к минимуму, а шансы наказать нарушителя, наоборот, были максимально высокими. 

Как это сделать?

1. Соберите надежную доказательную базу. Если вы готовите обращение по конкретным фактам природоохранных нарушений, соберите материалы, подтверждающие данный факт: фото, видео, координаты места, космоснимки, публикации в СМИ и т.п. Наличие таких доказательств выбьет основания для  претензий о «заведомой недостоверности информации», а во-вторых, сильно понизит возможности проверяющего органа заявить, что факт не подтвердился – вы всегда сможете обжаловать такую отписку в прокуратуре или вышестоящем органе.

2. Предупредите контролирующий орган о запрете на передачу вашего письма и персональных данных каким-либо третьим лицам (за исключением других госорганов, если разрешение вопроса лежит в их компетенции). Укажите прямо в самом обращении, что вы не даете согласие на такую передачу и что за любые самоуправные действия должностные лица понесут ответственность. Можно сослаться на статью 6 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», пункт 4 статьи 59 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ», статью 7 ФЗ «О персональных данных».

3. Выбирайте способ отправки обращения, исходя из конкретных обстоятельств, степени и вероятности личных угроз.

Если вопрос, по которому вы обращайтесь, не сулит каких-то возможных неприятностей и нет препятствий для отправки обращений через «Госуслуги» - можно выбрать этот вариант. В числе несомненных плюсов такого способа – практически мгновенная доставка письма в нужный орган и гарантия того, что обращение не «потеряют», не сделают вид, что ничего не получали.

В других же случаях, когда риски в случае идентификации вашей личности все же имеются, лучше воспользоваться традиционными способами подачи обращения в электронной форме (через онлайн-приемные и по электронной почте) или бумажной (через канцелярию или заказным письмом).

Самое вероятное, что случится потом – вам позвонят из того учреждения, куда вы направили письмо. И в этом случае уже за вами будет право выбора, предоставлять или нет персональные данные и если да, то в каком объеме.

Вот возможные варианты действий:

• полностью отказаться от предоставления о себе любых данных, кроме тех, что вы уже предоставили в самом обращения (ФИО и обратного адреса);

• попросить предоставить административный регламент, распоряжение, инструкцию - любой ведомственный документ, на основании которого у вас запрашиваются персональные данные. Если такого документа нет, то можете идентифицировать свою личность лишь в том объеме, в каком сочтете нужным, либо вообще имеете полное отказаться от дальнейшей коммуникации по этому вопросу;

• попросить прислать письменный запрос в ваш адрес о предоставлении персональных данные с перечислением того, что именно требуется предоставить и ссылками на документы, которые это регламентируют (см. выше). В 90% случаев вам ничего такого не пришлют, и на этом вопрос, скорее всего, будет закрыт.

Если вам пришло требование о личной явке – однозначно отказывайтесь. Закон дает вам право предоставить сведения о себе по телефону или через Интернет, поэтому незачем тратить время на визиты в бюрократические инстанции, давать чиновникам возможность оказать на вас психологическое воздействие. 

При любом контакте с должностными лицами всегда просите представиться и назвать должность, а также телефон того департамента или отдела, в котором это лицо работает. Запишите эту информацию.

При малейших сомнениях просите связаться с вами позже и попробуйте выяснить, действительно ли такой чиновник существует - это убережет вас от мошенников и даст возможность в случае чего обжаловать действия не просто госучреждения, а конкретного сотрудника и его начальника, если они будут тормозить проведение проверки или оказывать на вас давление.