Что нужно знать о новом порядке ОВОС

С марта 2025 года действуют новые Правила проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), которое сужает возможности для общественного участия в этом процессе, но конкретизирует требования к исследованию окружающей среды и того, как на нее повлияет планируемая хозяйственная деятельность – причем, для некоторых видов деятельности прописан особый алгоритм сбора нужных сведений. О новом порядке – по порядку.

ОВОС вместо авось

Понятие оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) как процесса по оценке экологических рисков возникло в 70-е годы прошлого века, когда политики стали постепенно осознавать, что проще и дешевле моделировать и предотвращать предполагаемые негативные изменения окружающей среды, чем потом разбираться с последствиями, да еще и не имея достаточной информации об их происхождении.

С другой стороны, в то время в развитых странах еще и шли процессы демократизации, и голос общественности звучал громче во всех сферах – в том числе, в сфере принятия экономических решений. Так процедуры ОВОС имплементировалась в демократические нормы, став важной частью системы балансировки общественных интересов.

ОВОС может проводиться и для той деятельности, которая не подлежит ГЭЭ

В системе российского законодательства оценка воздействия на окружающую среду интегрирована через:

1) статью 32 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды (общие нормы); 

2)  пункт 1 статьи 14 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (требования к наличию материалов ОВОС в составе документов, передаваемых на государственную экологическую экспертизу).

Важно понимать, что оценка воздействия на окружающую среду – это самостоятельная процедура, и может проводиться и для тех видов намечаемой деятельности, которые не подлежат экологической экспертизе (ГЭЭ). Но в тех случаях, когда деятельность экспертизе подлежит, ОВОС проводится обязательно.

До 2020 года действовало принятое еще в далеком 2000 году Положение об ОВОС, утвержденное приказом Госкомэкологии РФ № 372 от 16 мая 2000 г., где были детально прописаны этапы и сроки процедуры, на несоблюдении которых общественность регулярно ловила заказчиков хозяйственной деятельности или местную власть, нарушавшую порядок проведения общественных слушаний.

В 2020 году в рамках т.н. «регуляторной гильотины» приказ № 372 был отменен, а взамен введен в действие Приказ Минприроды России от 01.12.2020 № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду». Но этот документ лишь частично заполнил образовавшийся вакуум, поскольку там прописываются, в основном, требования к составу документации, а не к ее подготовке.

Вступившее в силу 1 марта 2025 года Правила проведения оценки воздействия на окружающую среду (далее для краткости будем употреблять слово «Правила»), утвержденные Постановлением правительства РФ от 28.11.2024 №1644, наконец закрыло существовавшую четыре года нормативную «серую зону». Хотя достаточно даже поверхностного изучения этого документа, чтобы понять: он хуже, чем его предшественник образца 2000 года, гарантирует прозрачность процедуры и учет мнения граждан (впрочем, не отеняем 

Но давайте обо всем по порядку.

Этапы ОВОС: что отдано на усмотрение заказчика

Общая этапность и логика новой процедуры ОВОС в общем напоминает прежний порядок:

1)    проведение предварительной оценки;

2)    подготовка и общественное обсуждение технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду;

3)    проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду;

4)    подготовка предварительных материалов оценки воздействия на окружающую среду;

5)    направление в органы власти и (или) органы местного самоуправления уведомления о проведении общественных обсуждений

6)    проведение общественных обсуждений по предварительным материалам ОВОС  

7)    подготовка и публикация окончательных материалов ОВОС.

Но есть важные отличия: этапы 1 и 2 теперь для заказчика хоздеятельности являются сугубо добровольными. Если прежде нередко была возможность уличить заказчика, например, в отсутствии техзадания или доказательств его обсуждения с заинтересованной общественностью, то теперь публиковать такие документы вовсе не обязательно.

Лишь в том случае, если заказчик добровольно соглашается проводить предварительную оценку и обсудить с общественностью техзадание на ОВОС, то он должен:

• раскрыть общие сведения о планируемой хозяйственной и иной деятельности, включая цель и условия ее реализации, возможные альтернативы, сроки осуществления и место реализации (затрагиваемые муниципальные образования),

• оценить возможность трансграничного воздействия исходя из обязательств РФ, вытекающих из международных договоров Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

• оценить соответствие намечаемой деятельности документам территориального и стратегического планирования;

• оценить возможные прямые и косвенные и иных воздействиях на окружающую среду и меры по предотвращению и (или) уменьшению негативных воздействий.

После того, как предварительная оценка проведена, заказчик может подготовить проект технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду и вынести его на общественное обсуждение. По действующим правилам, проект ТЗ должен быть опубликован в Интернете не позднее, чем за 10 дней до обсуждений. После завершения общественных обсуждений техзадание, отредактированное с учетом поступивших замечаний и предложений, также 10 дней должно находиться в свободном доступе в Интернете.

А зачем заказчику в принципе проводить предварительную оценку и обсуждать с гражданами техзадание на ОВОС, если можно сразу приступить к самому ОВОС и не тратить лишнее время на необязательные этапы? Ведь никаких особых бонусов за подобную политику открытости не предусматривается?

Очевидно, расчет на то, что ответственный инвестор должен сам быть заинтересован в сборе как можно большего количества исходной информации на как можно более раннем этапе, чтобы иметь возможность лучше подготовиться к «основным» этапам ОВОС, качественнее обозначить задачу исполнителям, подойти к общественным обсуждениям с хорошим пониманием проблем.

Посмотрим, как эта логика будет работать на практике, но, честно говоря, сложно себе представить, что какой-нибудь мусорный оператор, намеревающийся построить новый полигон ТКО или мусоросжигательный завод, вдруг захочет как можно раньше озвучить населению риски, да еще и привлечь людей к обсуждению задания для подрядчика.

Особенности проведения исследований

В Правилах проведения оценки воздействия на окружающую среду довольно детально расписаны требования к исследовательским задачам (пункт 8 Правил). Если сгруппировать многочисленные требования в тематические блоки, то получится примерно такая структура:

1) описание планируемой хозяйственной и иной деятельности (технические решения, параметры, мощность, выпускаемой продукции, объемы требуемых ресурсов и т.п.);

2) альтернативные варианты реализации планируемой хозяйственной и иной деятельности;

3) анализ состояния территории и (или) акватории, где намечается деятельность (физико-географические, природно-климатические, геологические и гидрогеологические, гидрографические, почвенные условия; состояние окружающей среды и ее компонентов; наличие территорий или акваторий или зон с ограниченным режимом природопользования и пр.);

4) анализ социально-экономической ситуации в районе реализации планируемой хозяйственной деятельности и сравнение ожидаемых экологических и социально-экономических последствий рассматриваемых альтернатив;

5) выявление прямого и косвенного экологического, социального и экономического воздействий планируемой хозяйственной на окружающую среду (включая земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух),

6) определение мероприятий, предотвращающих или уменьшающих негативные воздействия на окружающую среду, оценку их эффективности и возможности реализации;

7) выявление неопределенностей в воздействии на окружающую среду и план проверки сделанных прогнозов (т.н. «послепроектный анализ»).

Не сказать, что в этом списке есть что-то принципиально новое, но если прежде требования к составу материалов по итогам исследований носили, скорее, рекомендательный характер, то теперь все перечисленное обязательно должно отражаться в исследовательском отчете.

Любые прогнозы содержат в себе долю неопределенности. Новые правила требуют, чтобы разработчики ОВОС выявляли такие проблемы 

  Но вот что примечательно: если заказчик решается на то, чтобы пройти этап предварительной оценки и обсуждения с общественностью техзадания на проведение ОВОС, то исследования проводятся в соответствии с утвержденным техническим заданием (пункт 9 Правил). Возможно, и это, по задумке разработчиков правил, тоже должно служить мотивацией к тому, чтобы раскрывать информацию о проекте и начинать собрать нужные данные о состоянии окружающей среды как можно раньше – чтобы потом не тратить лишние деньги и время на ту часть исследовательской работы, которая почти или совсем не имеет отношения к намечаемой деятельности.

Для отдельных видов намечаемой деятельности в Правилах установлены свои перечни требований к проведению исследований по ОВОС.

Для пастбищной аквакультуры (основное):

• источник посадочного материала, прогнозируемый ежегодный объем выпуска мальков;

• способы выпуска и изъятия объектов аквакультуры;

• сведения о судах (если предполагается их использование) и орудиях для добычи объектов аквакультуры;

• информация о наличии или отсутствии естественного нереста объектов аквакультуры на выбранном рыбоводном участке;

• технические характеристики береговой базы (цеха).

Для индустриальной (садковой) аквакультуры (основное):

• описание выполняемых работ в области аквакультуры (рыбоводства) на рыбоводном участке

• информация об объекте индустриальной аквакультуры, включая количественные и качественные показатели;

• информация о наличии или отсутствии естественного нереста объектов аквакультуры на выбранном рыбоводном участке;

• описание и схема размещения технических средств на рыбоводном участке; с указанием их вида, параметров и назначения (с указанием выращиваемых объектов аквакультуры), используемых материалов и срока эксплуатации;

• сведения об используемых судах (если предполагается их использование);

• технические характеристики береговой базы (цеха).

Для проектов общего допустимого улова водных биоресурсов (основное):

• список и характеристика водных биологических ресурсов в районах добычи (по видам);

• краткое описание района добычи (вылова) водных биологических ресурсов;

• аннотация ресурсных исследований, проведенных в этом районе ранее и иных источников информации;

• количественные показатели общего допустимого улова на предстоящий год;

• обоснование выводов об осуществлении устойчивого неистощимого рыболовства с учетом предлагаемого общего допустимого улова.

Для технической документации на новые технологии (основное):

·        описание техники, последовательности выполнения технологического процесса

• экологическое обоснование технологических решений, включая отчеты и исследования, в котором указываются:

• показатели, характеризующие уровень воздействия на окружающую среду,

• характеристики уровней шума, вибрации, электромагнитного и ионизирующего излучений;

• удельные показатели потребления воды и электроэнергии;

• описание способов утилизации или ликвидации продукции после использования.

Для веществ, которые могут впервые поступить в окружающую среду (основное):

• химический класс вещества (веществ);

• состав препарата (вещества, смеси веществ) с указанием химического названия для каждой составной части препарата;

• физико-химические свойства вещества (веществ), с указанием аналитических методов для определения состава, примесей и иных составляющих;

• токсиколого-гигиеническая характеристика;

• экологическая характеристика (поведение в окружающей среде) и выводы по оценке воздействия на окружающую среду.

Важное об общественных обсуждениях

В Правилах проведения оценки воздействия на окружающую среду появились важные новшества, касающиеся общественных обсуждений. Самое главное - обсуждения в очном формате больше не предусматриваются «по умолчанию».

В статье 23 Правил прописано, что общественные обсуждения проводятся с использованием средств дистанционного взаимодействия, притом при условии регистрации участников через Госуслуги или через сайты органов власти.

При этом очные общественные слушания могут быть организованы по инициативе граждан и уполномоченных органов, ответственных за проведение общественных обсуждений: это органы местного самоуправления (если намечаемая хоздеятельность затрагивает только один муниципалитет) или региональные органы власти (если деятельность затрагивает два или более муниципальных образования). 

Проведение слушаний может быть инициировано течение 7 календарных (обратите внимание, что не рабочих!) дней с даты размещения заказчиком материалов ОВОС в Интернете. Уведомление можно подать как в «бумажной» форме, так и в электронной: конкретный порядок подачи уведомлений, их рассмотрения и организации самих слушаний должен быть прописан в местных нормативных документах.

Материалы ОВОС теперь обязательно должны быть доступны в Интернете до проведения общественных слушаний

Предмет обсуждения (материалы ОВОС) заказчик теперь в обязательном порядке размещает в Интернете, а по желанию может организовать и ознакомление с документами и в очном формате (раньше все было ровно наоборот – обязательно требовалось физическое наличие бумажной документации, которая должна была лежать в специальном помещении и быть доступной для просмотра всеми желающими).

Минимальные сроки публикации материалов для общественных обсуждений теперь такие:

• не менее 10 дней для технических заданий на разработку ОВОС, для намечаемой деятельности, по которым ранее уже проводилась экологическая экспертиза (с отрицательным результатом) и для намечаемой деятельности, которая не подлежит экологической экспертизе;

• не менее 30 дней для всех остальных случаев.

Протокол общественных обсуждений теперь положено публиковать в Интернете не позднее 1 дня с даты подписания членами комиссии, а у участников обсуждений есть 5 дней, чтобы обратиться в уполномоченный орган с заявлением о наличии в протоколе неточностей или неполноты, если таковые вещи будут обнаружены.

За оформление протокола отвечает орган власти, а заказчик намечаемой деятельности (или нанятый им исполнитель) тем временем оформляют учета замечаний и предложений, в которой указываются сведения об источнике замечаний (авторе) и комментарий заказчика с информацией об учете поступившего мнения или его отклонении. Итоговую таблицу заказчик передает в администрацию, а взамен получает готовый протокол обсуждений.

После этого в 10-дневный срок заказчик обязан доработать материалы ОВОС и в окончательном виде вывесить их для ознакомления в Интернет, где они должны размещаться не менее 30 дней.

Обратите внимание, что этот срок отведен уже только для ознакомления - досылать замечания уже не получится. Более того: заказчик имеет право направить материалы на государственную экологическую экспертизу сразу после того, как получит на руки протокол. В этом отношении новые правила сильно слабее предыдущих, которые требовали, чтобы после общественных слушаний материалы еще месяц были доступны для заочного обсуждения, и заказчик не имел права до истечения этого срока.

Так хороши или плохи новые правила?

Если смотреть на всю совокупность новых норм, то да – они однозначно хуже с точки зрения общественного контроля и участия в ОВОС. Предварительные этапы теперь сделаны факультативными, и ловить заказчиков намечаемой деятельности на то, что у них нет технического задания на ОВОС больше не получится. 

Больше нет обязательного требования проводить очные общественные слушания (а насколько специфично в нашей стране проводятся дистанционные слушания, мы знаем), а после завершения обсуждений есть всего несколько дней на то, чтобы проверить протокол и заявить о неточностях (при этом заявить какие-то новые замечания уже не выйдет – после окончания обсуждений эта карета моментально прекращается в тыкву).

Все это создает, конечно, определенные неудобства, но вовсе не означает, что новый порядок совсем уж лишает общественность возможности влиять на процедуру ОВОС. Просто для этого потребуется куда более активные действия, чем прежде. Позиция «я против потому, что против» уже не сработает. Лучше сразу искать в помощь независимых экспертов, готовых сделать компетентные заключения по материалам ОВОС, от которых заказчику будет сложно отмахнуться. Придется активнее работать и с местными властями, чтобы те организовывали общественные обсуждения без мухлежа и подтасовок, и с заказчиком – убеждать, что лучше не пропускать предварительные этапы ОВОС, чтобы впоследствии иметь меньше проблем.