К воде через сервитут: как работает ограничение на использование частной земли

Частная собственность - основа рыночной экономики, а земля - важнейший объект гражданского оборота, без которого такая экономика существовать не может. Но как быть, когда интересы частного собственника вступают в противоречие с интересами общественными – например, когда чей-то участок перегораживает проход к водоему или препятствует доступу к источнику водоснабжения? Не отменять же базовые принципы рыночной экономики? 

Для разрешения таких противоречий в земельном законодательстве прописаны разные варианты: от принудительного изъятия спорного участка для государственных или муниципальных нужд до более компромиссных форм в виде ограничения права на использование земли в пользу граждан при сохранении самой земли в частной собственности. Сегодня разберем, как работают подобные «компромиссы» и можно ли использовать этот механизм, например, для обеспечения доступа к природным объектам. 

Земельная повинность

Гражданское законодательство допускает случаи, при которых может ограничиваться право частной собственности. Применительно к земельным участкам и объектам недвижимости такие случаи называются сервитутом (лат. servitus - обязанность, повинность). Потребность в понуждении собственника земли поступиться частью, если можно так выразиться, свободы распоряжения своей землей по своему усмотрению возникает тогда, когда частный надел начинает создавать препятствия в использовании других земельных участков (например, проезд к этим участкам возможен только через чью-то частную территорию) или возникает потребность проложить те или иные коммуникации, а иного варианта сделать это, кроме как задействуя конкретный земельный участок, не представляется возможным.

При современной структуре землепользования ситуации, когда нельзя обойти чей-то участок - отнюдь не редкие

Общие принципы сервитута прописаны в статье 274 Гражданского кодекса РФ. В ней так и говорится, что сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Отметим ключевые принципы сервитута, установленные Гражданским кодексом:

• сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка, а само соглашение подлежит государственной регистрации;

• обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком;

• собственник участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование своей собственностью;

• при недостижении соглашения об установлении и условиях сервитута спор разрешается в суде по иску лица, требующего установления сервитута.

Что такое публичный сервитут?

Более детальные требования к сервитуту прописаны в статье 23 Земельного кодекса РФ, и здесь мы уже сталкиваемся с разветвлением понятия сервитута на собственно сам сервитут (иногда его называют частным сервитутом) и публичный сервитут.

Первое – это описанная выше классическая ситуация и она предельно проста: есть землевладелец или владелец недвижимости, чье распоряжение своим имуществом зависит от другого землевладельца. Эти два гражданина (или юридических лица) договариваются между собой и заключают соглашение, по которому земля обременяется сервитутом, на ее собственника налагается обязанность не создавать тех или иных препятствий, а на пользователя сервитута может быть наложена обязанность платить за использование чужого участка.

Это обычные гражданские правоотношения, и в цели нашего обзора не входит их подробное изучение. Нам же интересен публичный сервитут, который устанавливается в интересах неопределенного округа лиц - иными словами, в общественных интересах.    

Публичный сервитут устанавливается решением органа госвласти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия у собственников земельных участков.

В последнем кроется коренное отличие публичного сервитута от изъятия участка для государственных или муниципальных нужд, когда собственника в уведомительном порядке лишают прав на его землю или недвижимость в обмен на денежную или натуральную компенсацию.

Практика изъятия собственности для госнужд широко применялась при строительстве олимпийских объектов в Сочи 

Такая практика весьма обременительна для местных бюджетов, поэтому прибегают к ней относительно редко и только когда нет другого выхода: например, через участок нужно проложить автодорогу, что полностью приведет к невозможности прежнего использования земли. Иное дело, когда собственник может и дальше использовать участок в соответствии с его назначением (например, для выращивания сельхозкультур), но с условием удовлетворения общественных нужд: этот вариант куда более приемлем и для бюджета, и для самих собственников. (оговоримся, однако, что публичный сервитут тоже может быть отнюдь не бесплатным для населения и органов власти - об этом позже).

Для каких же конкретно нужд может устанавливаться публичный сервитут? В статье 23 Земельного кодекса РФ приведен перечень таких случаев:

1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;

2) размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним;

3) проведения дренажных и мелиоративных работ на земельном участке;

4) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

5) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

6) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

7) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры.

Если собственник перекрыл единственный проход к водоему общего пользования, то остается только требовать публичного сервитута

Как видно, из приведенного списка, вариантов использования земли, обремененной публичным сервитутом, много, и они могут носить весьма экзотический характер. Понятное дело, что цели сервитута могут противоречить тем целям, который преследует собственник земли, но в этом случае закон стоит на стороне общественных интересов и гласит, что деятельность, для которой устанавливается публичный сервитут, может осуществляться на земельном участке независимо от его целевого назначения и разрешенного использования. Иными словами, даже если собственник использует участок, например, для промышленного производства, а через его территорию местному населению нужно гонять скот или там же косить сено – такая возможность должна быть обеспечена (пункт 11 статьи 23 Земельного кодекса РФ).

Единственная оговорка сделана для случаев, если деятельность, для которой установлен сервитут, не допускается в границах определенных зон, земель и территорий в соответствии с их режимом. Речь идет о случаях, если «сервитутный» участок располагается, например, на особо охраняемой природной территории или ее охранной зоне (здесь могут действовать различные экологические ограничения) или же попадает в пределы санитарно-защитной зоны промышленного объекта (хозяйственная деятельность в таких зонах ограничивается – например, нельзя выращивать пищевые культуры или пасти скот). 

 

Если «сервитутный» участок располагается на ООПТ, то будут действовать ограничения, прописанные в режиме такой территории

Или участок может попадать в зону санитарной охраны источника водоснабжения, охранную зону исторического или культурного объекта - таких зон, где ограничивается та или иная хозяйственная деятельность, существует довольно много. Сведения о подобных зонах должны отражаться на публичной кадастровой карте (нужно смотреть слой ЗОУИТ – зоны с особыми условиями использования территории).

В законе есть еще оговорка, касающаяся с земель сельскохозяйственного назначения: установление на них публичного сервитута должно отвечать требованиям рационального использования земель – здесь подразумевается отсылка как к общим положениям самого Земельного кодекса (статьи 12, 13 и 42), гласящим, что целями охраны земель являются предотвращение захламления и другого негативного воздействия, так и к различным нормам регионального законодательства об охране сельскохозяйственных земель.

Из этого следует, что наложение на участок публичного сервитута не освобождает ни собственника земли, ни пользователей сервитута от обязанностей сохранять плодородный слой, не допускать эрозию почвы, не захламлять территорию бытовыми или еще какими-то отходами, не превращать участок в рассадник карантинных сорняков и т.п.  

Впрочем, лояльность земельного законодательства по отношению к пользователям публичного сервитута вовсе не означает, что все эти блага всегда бывают бесплатными. Закон гласит, что правообладатель земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут (т.е. даже проход или проезд по такому участку может быть платным) и шлагбаум с КПП, где собирают денежку только за сам факт появления на «сервитутном» участке, увы, не должен удивлять.

Более того, правообладатель участка также вправе потребовать плату и от органа власти, установившего сервитут своим решением, если оно привело, как сказано в законе, к «существенным затруднениям в использовании земельного участка» (пункт 13 статьи 23 Земельного кодекса РФ), а для защиты прав и интересов землепользователей, которых затрагивает публичный сервитут, у последних есть право обратиться в суд.

К природе через частную собственность

Если закон допускает установление публичного сервитута доступа граждан к водному объекту и береговой полосе, то возникает закономерный вопрос: могут ли сами граждане инициировать этот процесс? Увы, но нет. Закон наделяет таким правом только организации, эксплуатирующие линейные сооружения (трубопроводы, ЛЭП и т.п.), автодороги, являющихся операторами газификации, линий связи или осуществляющих иную схожую деятельность, требующую установления сервитута и вовсе не по таким поводам, как доступ к реке или озеру (статья 39.40 Земельного кодекса РФ).

Для таких организаций и подходящих им случаев установлена форма и требования к ходатайству об установлении сервитута.

Для граждан же никакого механизма, кроме обращений в органы власти, от которых зависит принятие решения об установлении публичного сервитута, не предусмотрено. Но прежде, чем садиться писать такое обращение, стоит понять, поможет ли сервитут решить проблему и нельзя ли добиться желаемого другими, более очевидными способами.

Типичный пример нарушения водного законодательства: забор, препятствующий проходу вдоль воды

Например, если собственник участка не только перекрал подходы к берегу, но и перерыл проход по берегу - это грубейшее нарушение статей 2 и 6 Водного кодекса РФ, за что полагается не только административный штраф, но и принудительный демонтаж заборов, а также возмещение ущерба водным биоресурсам (если им был нанесен ущерб в результате строительства или эксплуатации незаконных объектов).

Если явных нарушений со стороны землепользователя не наблюдается, можно попробовать договориться с ним. Лучше если диалог инициируют и организуют местные власти: протокол такой встречи может быть хорошим основанием для последующего решения об установлении публичного сервитута (если стороны не смогу договориться полюбовно).

Надо понимать, что, скорее всего, от одного обращения чуда не произойдет и потребуется длительная общественная кампания. Лучше для этих целей формировать инициативную группу и писать коллективные обращения – собирать под ними как можно больше подписей, а также комплектовать и прилагать подтверждающие материалы (фотографии, публикации в СМИ и соцсетях и т.п.). 

Если, в свою очередь, органы, куда поступили такие обращения, уклоняются от обязанностей рассматривать их по существу и решать поставленную проблему, то на помощь может прийти прокуратура, куда следует написать жалобу как на бездействие чиновников, так и на саму ситуацию с невозможностью доступа к водному объекту. Прокурорское представление тоже может быть хорошим стимулом для принятия нужных решений.

Если ваши усилия увенчаются успехом, то надо проконтролировать, чтобы итогом всей эпопей стало не только постановление об установлении публичного сервитута на таком-то земельном участке, но и чтобы сведения о сервитуте были внесены в ЕГРН, как того требует пункт 17 статьи 23 Земельного кодекса РФ.

Как на практике работает сервитут для доступа к берегу, можно наблюдать, например, на Черноморском побережье, где многие существующие с советских времен санатории впоследствии приватизировали прибрежные участки земли, а обойти их территорию, чтобы попасть на морской берег не всегда возможно. Сегодня эта проблема решается с помощью сервитута: организации отдыха обязали пускать граждан через свою территорию, но в некоторых случаях за такую «услугу» санатории взимают плату, объясняя, что деньги идут на уборку мусора, оставшегося от посетителей. 

Впрочем, как мы помним, закон дает право землевладельцам устанавливать соразмерную плату, а не абы какую. Если вы столкнулись с ситуацией, когда за проход по участку с вас пытаются брать необоснованно большие деньги или в обязательном порядке заставляют что-нибудь купить, то это можно обжаловать в Федеральной антимонопольной службе (в случае с необоснованным размером платы) или в Роспотребнадзоре - если со стороны собственника участка имеет место навязывание каких-либо товаров или услуг.