Экспертов - на экзамен, слушания – в игнор. Какие изменения в экологической экспертизе ждать в 2025 году?

В конце 2023 года в законодательство об экологической экспертизе был внесен целый ряд значительных изменений. Поправки в Федеральный закон от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» были приняты двумя пакетами: первый облегчил заказчикам хозяйственной деятельности прохождение экспертизы, а второй уточнил некоторые положения, касающиеся общественной экологической экспертизы, а также ужесточил требования к экспертам. Теперь право заседать в экспертных госкомиссиях нужно будет подтверждать путем сдачи квалификационных экзаменов, а от участия в экспертизе будут отстраняться лица, уличенные в конфликте интересов.

Все эти новшества законодатели решили вводить не сразу, а этапами: для некоторых случаев требуется еще разработать подзаконные акты. Поэтому какие-то изменения вступили в силу уже в 2024 году, а другие будут вводиться в течение 2025-го. Суть поправок и сроки их вступления в силу мы собрали в таблицу. А чтобы облегчить ориентирование в законодательных хитросплетениях, мы разнесли их на условно «хорошие» и «плохие» с точки зрения влияния на общественное участие.

Что хорошего

С 1 марта 2025 года вступила в силу часть поправок в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», касающаяся требований к экспертам государственной экологической экспертизы (ГЭЭ).

Как гласит новая редакция статьи 16 этого закона, экспертом государственной экологической экспертизы теперь не может быть представитель заказчика или разработчика подлежащей экспертизе документации. Также ими не могут быть граждане и представители юридических лиц, состоящие в трудовых или договорных отношениях с заказчиком или разработчиком объекта ГЭЭ.

Вполне очевидно, что эта мера направлена на обеспечение беспристрастности экспертизы (по крайне мере, на создание видимости такой беспристрастности) и на исключение ситуаций, когда специалисты, разрабатывавшие документацию (или оплатившие ее разработку) и по понятным причинам заинтересованные в ее успешном прохождении, вдруг оказываются в числе принимающих решение экспертов.

В регионах, где узкопрофильных специалистов - да еще и с учеными степенями - кот наплакал, сплошь и рядом встречались случаи, когда один и тот же человек сначала привлекается, например, к разработке материалов оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), а потом вдруг оказывается в составе комиссии ГЭЭ и сам «изучает» свои же тексты, таблицы и графики. Понятное дело, к каким выводам обычно приходит подобного рода «экспертиза». Прежде не было никаких оснований оспорить участие в экспертизе таких вот «двойных агентов». Теперь же, если среди экспертов будет обнаружен конфликт интересов, то, как минимум, он станет поводом для привлечения к ответственности чиновника, организовавшего проведение экспертизы, а, как максимум, может привести и к отмене результатов самой ГЭЭ.       

Еще из хорошего: в праве организовывать общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ) наконец-то уравняли все некоммерческие организации, независимо от их организационно-правовой формы. В прежней редакции статьи 20 содержалась норма, что ОЭЭ могут проводить только общественные организации.

По правде сказать, муниципалитеты часто закрывали глаза на эту коллизию, и не слишком обращали внимания на статус организации-заявителя, но это не означало, что экспертизу «не общественной» организации при желании не признали бы нелегитимной. Теперь ничего подобного быть не может.

Наконец, убрали и другую абсурдную норму, требовавшую, чтобы у организации, которая хочет провести ОЭЭ, были прописаны в уставе соответствующие полномочия. Это дискриминировало организации, у которых такой записи не было. Притом зачастую на местах чиновники изгалялись до того, что требовали прилагать к заявлению на регистрацию ОЭЭ нотариально заверенную копию устава или же вовсе показывать оригинал. Возможности для такого произвола теперь закрыты.

Впрочем, в прогрессивных новшествах есть и капля дегтя: в ту же статью 20 ввели пункт с перечнем случаев, при которых гражданам и организациям запрещено проводить общественную экологическую экспертизу. Такого права лишили:

• иностранных агентов;
• лиц, которым по суду запрещено «занимать должности в области охраны окружающей среды и природопользования»;
• недееспособных граждан;
• лиц, имеющих гражданство другой страны.

Справедливости ради стоит отметить, что единственная «рабочая» норма из этого списка связана с НКО-иностранными агентами. Ранее запрет таким юрлицам проводить ОЭЭ прописали в ФЗ от 14.07.2022 года №255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», а теперь аналогичная норма появилась и в законодательстве об экологической экспертизе, так что о какой-то новации в данном случае говорить не приходится: просто один закон привели в соответствие другому. 

Все остальные попавшие под рестрикцию случаи, скорее всего, включили в закон, что называется, до «кучи». Ибо иностранцы, недееспособные граждане и какие-нибудь попавшиеся на коррупции природоохранные чиновники так-то и раньше не особо стояли в очереди на проведение общественных экспертиз.

Что вызывает опасения

Теперь о новациях, которые, с нашей точки зрения, отрицательно влияют на возможности общественного контроля экологической экспертизы или даже напрямую создают экологические и коррупциогенные риски.

1. Предмет и сроки экспертизы

Установлен предельный срок проведения государственной экологической экспертизы - 42 дня, а для объектов аквакультуры - 20 дней (календарных, а не рабочих!). Предусмотрена возможность еще на 20 дней продлить срок экспертизы, но произойти это может только по желанию заказчика и поступившему от него заявлению (пункт 9 статьи 14).

 

Для объектов аквакультуры установили ускоренную процедуру ГЭЭ

Довольно основательно переписана статья 11, касающаяся объектов экологической экспертизы федерального уровня (см. таблицу). В числе новшеств, например, то, что объекты нефтегазодобычи окончательно выведены из-под законодательства об экологической экспертизе (ГЭЭ не потребуется для скважин, если они бурятся на землях промышленности), а также прописан целый перечень случаев, при которых тоже не требуется проходить экспертизу (даже для тех объектов, которые попадают под экспертизу).

Экологическая экспертиза теперь не потребуется для объектов капитального строительства, если:

• производится реконструкция таких объектов в пределах земельных участков, на которых они исторически расположены;

• реконструкция объектов не сопряжена с отказом от использования наилучших доступных технологий;  

• после реконструкции объекта не произойдет изменений «характеристик физических и химических свойств поступающих в окружающую среду загрязняющих веществ»;

• не увеличится объем вредных выбросов или сбросов;

• не возрастет количество отходов;

• объем использования воды из водных объектов не превысит изначальный.

Такие поправки носят очевидно опасный характер. Во-первых, непонятно, по каким критериям будет проводится разграничение между реконструкцией и фактическим строительством нового объекта на месте старого (пусть даже и в пределах одного и того же земельного участка). Во-вторых, фактически предлагается верить инициатору хозяйственной деятельности на слово – что он не допустит увеличения или изменения параметров выбросов вредных веществ или образование дополнительных отходов, ибо объективно проверить это весьма затруднительно, если вообще возможно.

2. ОВОС и общественные обсуждения

Процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и порядок организации и проведения общественных обсуждений в 2025 году ждут весьма кардинальные преобразования. Так, с 1 марта вступили в силу новые требования к ОВОС (их мы подробно рассмотрим в рамках другого обзора), основанные на рамочных требованиях, внесенных в ФЗ от 10.01.2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в частности:

• введено обязательное требование размещать материалы ОВОС в Интернете;  
• отдан приоритет дистанционным формам проведения общественных обсуждений с регистрацией участников через «Госуслуги», если только граждане и органы местного самоуправления не инициируют проведение очного собрания;
• если намечаемая хозяйственная деятельность затрагивает два и более муниципальных образования или предполагается на морском шельфе, то общественные обсуждения организуют региональные органы власти.  

В пункт 3 статьи 14 ФЗ «Об экологической экспертизе» также внесена норма, освобождающая от необходимости проводить общественные обсуждения планов мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации производственных объектов I и II классов опасности (почему-то на ум приходит пример с мазутной катастрофой под Анапой – получается, что планы по ликвидации подобных аварий будут приниматься без какого-либо участия общественности).

Наконец, самое неприятное новшество: теперь допускается начинать процедуру государственной экологической экспертизы до завершения общественных обсуждений, при условии, что не позднее чем за 20 рабочих дней до истечения срока ГЭЭ соответствующие документы будут представлены дополнительно. Общественные обсуждения и раньше проводились больше для «галочки», но хотя бы действовало условие обязательного наличия протокола слушаний и журнала замечаний и предложений в составе передаваемой на экспертизу документации – а теперь не будет и этого.

Общественные обсуждения превратятся в чистую формальность

Все сведется к тому, что заказчику просто нужно донести в комиссию «нужную бумажку», при этом вникать в содержание самих замечаний граждан у экспертов просто не будет времени. Напомним, что предельный срок ГЭЭ составляет 42 дня, если сам заказчик не попросит продлить. А зачем ему эту делать: неужели чтобы члены комиссии успели досконально изучить критические замечания?

3. Аттестация экспертов

С 1 сентября 2025 года вступит в силу еще один пакет поправок, также касающийся экспертов ГЭЭ: такие лица (включая и экспертов общественной экологической экспертизы) должны будут проходить аттестацию, сдавать квалификационные экзамены и числиться в специальном реестре. Требования к составу аттестационной комиссии, порядку экзаменации кандидатов и ведению реестра экспертов установлены подзаконным актом.

С одной стороны, нет никаких проблем с аттестацией экспертов государственной экологической экспертизы: за свои услуги эти люди получают деньги из бюджета, и нет ничего плохого, если государство проверит их квалификацию. Но есть проблема в том, что ровно такие же требования установлены и для экспертов ОЭЭ.

Небольшим региональным экоорганизациям и так непросто находить обладателей экспертных познаний, готовых работать бесплатно или, в лучшем случае, за очень небольшие деньги. Захотят ли те немногие профильные специалисты, которые готовы помогать общественникам, сдавать еще какие-то специальные экзамены – большой вопрос. Вдобавок нет никаких гарантий, что госорганы не будут использовать аттестацию для влияния на самих экспертов - фильтровать с ее помощью нелояльных специалистов. 

Что с подзаконными актами?

Для претворения всех этих новшеств в практические процедуры были приняты подзаконные акты. Помимо упомянутого выше Постановления правительства от 28.11.2024 года №1644 «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду» (документ начал действовать с 1 марта этого года, его мы подробно рассмотрим в следующем обзоре), принято также Постановление правительства РФ от 28.05.2024 № 694 «Об утверждении Положения о проведении государственной экологической экспертизы» (действует с 1 сентября 2024 года), а также Приказ Росприроднадзора от 21.02.2025 №110 «Об утверждении порядка аттестации экспертов государственной экологической экспертизы» (действует с 21 февраля этого года). Как известно, дьявол кроется в деталях, и с этими документами рекомендуется познакомиться поближе, если вы собираетесь участвовать в процедуре ОВОС, оспаривать результаты ГЭЭ или, тем более, планируете инициировать общественную экологическую экспертизу.