Лесопарковый зеленый пояс городов: инструмент или профанация?

Уже восемь лет в стране действует законодательство, разрешающее региональным властям создавать лесопарковые зеленые пояса вокруг городов. Городские леса, лесопарки, озелененные территории всех статусов и разновидностей могут объединяться в единую сеть, дабы эффективнее выполнять экологические функции, а местных властей появилось больше рычагов для защиты таких территорий от застройки. Но гладко   только на бумаге: добиться создания зеленых поясов оказалось не так просто, а там, где это удалось, часто можно видеть не сеть зеленых зон, а отдельные, оторванные друг от друга клочки. Разбираемся в тонкостях процедуры и подводных камнях организации зеленых поясов.

От «зеленых легких» к зеленым поясам

Охрана, как было принято выражаться в СССР, «зеленых легких» городов всегда была больной темой в постсоветской России. Если в дорыночную эпоху генпланы многих крупных городов подразумевали наличие больших и малых пригородных лесопарков (достаточно вспомнить созданный в 1935 году лесопарковый пояс Москвы радиусом 10 километров от границ тогдашней застройки), которые должны были способствовать оздоровлению и рекреации жителей мегаполисов, то с приходом рыночных отношений концепция «города-сада» терпит крах (хотя уже и в позднесоветские годы с ее реализацией имелись большие проблемы).

Карта лесопарков из Генплана Москвы 1935 г. 

На смену огородным, плодово-ягодным, пчеловодческим хозяйствам, питомникам и опытным полям пришла жилая застройка, дорожные развязки, торговые центры, склады и автозаправки: процесс уничтожения «зеленых легких» городов пошел по нарастающей.  

До 2016 года в Федеральном законе от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», имелась только одна-единственная статья, посвященная охране зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов (статья 61), которая фактически была не применима на практике, если в том или ином регионе не имелось собственного законодательства об охране зеленых насаждений.

Но в 2016 году федеральный закон пополнился целым новым разделом о лесопарковых зеленых поясах (ЛЗП) - зонах с ограниченным режимом природопользования, включая леса, водные объекты или их части, природные ландшафты, территории зеленого фонда в границах городских населенных пунктов, которые прилегают к лесам или составляют с ними единую экологическую систему.

В состав зеленого лесопаркового пояса могу входить разные типы ландшафтов  - и не обязательно покрытые лесом

Суть лесопарковых зеленых поясов в том, чтобы сформировать вокруг города единую систему природных территорий, выполняющую средообразующие, природоохранные, экологические, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и (это важно!) имеющую смычки с внутригородскими зелеными зонами. Важно понимать, что ЛЗП - это не некая «неприкосновенная» территория, а установленный минимум природных и озелененных территорий, необходимый для экологического «обслуживания» города. Конфигурация и площадь зеленого пояса могут меняться со временем (площадь может меняться только в большую сторону), а зеленые пояса соседних городов могут объединиться в один большой.

Общие особенности режима хозяйственной деятельности в лесопарковых зеленых поясах прописаны в статье 62.4. На таких территориях устанавливается приоритет видов деятельности, которые не приводят к неблагоприятному изменению природных объектов.

Детальный перечень запрещенных видов деятельности в лесопарковых зеленых поясах прописан в подзаконном акте - Приказе Минприроды РФ от 2 мая 2017 года №214 «Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в лесопарковых зеленых поясах».

На территориях в составе лесопарковых зеленых поясов, запрещаются:

• использование токсичных химических препаратов (в том числе в целях охраны и защиты лесов) пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ;

• проведение чересполосных постепенных рубок;

•  размещение отходов производства и потребления I-III классов опасности;

• размещение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, отнесенных к I категории;

• размещение объектов для переработки древесины и иных лесных ресурсов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры,

•  разработка месторождений полезных ископаемых, за исключением месторождений минеральных вод и лечебных грязей;

• создание объектов капитального строительства (за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий, других линейных объектов и являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов зданий, строений, сооружений, а также за исключением объектов здравоохранения, образования, объектов для осуществления рекреационной деятельности, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности);

• строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ;

• размещение скотомогильников;

•  размещение складов ядохимикатов и минеральных удобрений.

Все объекты, не входящие в перечень разрешенных для размещения в ЗЛП, должны быть снесены или перенесены в другие места  

Отдельно в Приказе Минприроды №214 (пункты 4-8) указаны и особенности ведения в лесопарковых зеленых поясах лесного хозяйства (общие требования такой деятельности приведены и в законе - статья 62.5). И здесь есть важный нюанс: поскольку в состав ЛЗП могут входить насаждения с различным земельно-правовым статусом, то на специфику использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов влияет то обстоятельство, входят ли те или иные части зеленого пояса в перечень лесов, указанных в статье 23 Лесного кодекса РФ или нет.

То есть если какие-то участки зеленого пояса относятся к лесам на землях лесного фонда, городским и иным леса на землях населенных пунктов, лесам на землях обороны или в границах ООПТ, то специфика лесохозяйственной деятельности регулируется лесным законодательством РФ (при этом вестись она должна с учетом режима ЛЗП). Но если те или иные участки зеленого пояса не относятся ни к одному из приведенных случаев (это могут быть, к примеру, лесополосы или лесные участки на землях сельхозназнчения), то режим хозяйственного использования лесов на таких участках целиком определяется перечнем запретов и требований для ЛЗП (если местным законодательство не установлены более строгие ограничения).

Итак, в лесопарковых зеленых поясах:

• запрещены сплошные рубки лесных и иных насаждений

• запрещены авиационные обработки лесных массивов для борьбы с вредными организмами.

• мероприятия по лесовосстановлению осуществляются на территориях лесопарковых зеленых поясов проводятся в приоритетном порядке и не позднее года с момента проведения рубок (при этом сами лесопосадки должны соответствовать Правилам лесовосстановления и Правилами ухода за лесами);

• очистка лесных насаждений от захламленности не проводится в лесах в составе  ЛЗП, где сохранение процессов естественного отпада и разложения древесины необходимо для выполнения целевых функций лесов (если при этом не создается угроза возникновения очагов вредителей или болезней и не нарушаются Правила пожарной безопасности в лесах);  

• основной мерой предупреждения пожаров в лесах в составе ЛЗП является повышение пожароустойчивости лесопокрытой территории (регулирование состава насаждений, выборочные санитарные рубки, очистка лесных насаждений от захламленности), пропаганда соблюдения правил пожарной безопасности среди местного населения.

В состав зеленого пояса могут входить и территории, уже имеющие свой охранный статус (являющиеся, в частности, особо охраняемыми природными территориями, ООПТ) - факт вхождения таких территорий в ЛЗП не отменяет и не подменяет их собственное положение (пункт 5 статьи 62.1).

Другая важная особенность ЛЗП касается его площади: увеличивать территорию зеленого пояса можно, сокращать нельзя. Если местным властям позарез нужен участок для размещения каких-то объектов, которые запрещены в лесопарковых зеленых поясах, то взамен исключаемых участков в ЛЗП должны быть включены другие равноценные природные или озелененные территории, не меньшие по площади, чем то, что было выведено (пункт 5 статьи 62.2).

Закон также требует компенсировать вырубленный лес на участках, исключенных их зеленого пояса: тот, кто это сделал обязан произвести лесовосстановление на площади, не меньшей, чем была вырублена (пункт 6 статьи 62.2). 

Вырубленные в пределах ЛЗП деревья подлежат обязательной компенсации

Создание зеленого пояса: квест через ОПу

Порядок создания лесопаркового зеленого пояса прописан в статье 62.2 ФЗ «Об охране окружающей среды» и, надо сказать, что процедура весьма нестандартна и даже экзотична – это один из тех редких случаев, где задействуется система общественных палат, притом непосредственно в контексте принятия государственных решений.

Общественные палаты выступают этакими предварительными «фильтрами», которые рассматривают поступающие ходатайства, проводят общественные слушания, по итогам которых запускается уже процесс принятия решений на уровне госорганов.

Ходатайства подаются в общественную палату того региона, на территории, которого планируется создать зеленый пояс. Если пояс планируется создать на территориях нескольких субъектов РФ, то ходатайство одновременно направляется в общественные палаты соответствующих регионов.

Разложим весь процесс по этапам.

1. Инициирование вопроса о создании лесопаркового зеленого пояса

Правом инициировать создание ЛЗП обладают некоммерческие организации, органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Инициатор должен подготовить, как сказано в законе, мотивированное ходатайство и подать его в общественную палату соответствующего субъекта РФ, где предполагается организовать ЛЗП. Как должно выглядеть подобные ходатайство и в чем должна заключаться «мотивированность», не установлено.

Но исходя из здравого смысла, в документе (официальном обращении на имя руководителя общественной палаты) должно содержать:

преамбулу с описанием текущей социально-экологической ситуации в городе, где планируется создать ЛЗП:  

• аргументы в пользу создания зеленого пояса (лучше при этом опираться на экспертные заключения или научные публикации, если таковые имеются);

• обоснование того, какие положительные экологические эффекты будут достигнуты после создания ЛЗП в краткосрочной и долгосрочной перспективе (опять же, лучше если это будут не умозрительные представления ходатайствующей организации, а научные прогнозы и расчеты);

•  предложения по включению в ЛЗП конкретных земельных участков или участков лесного фонда (нужно привести перечень кадастровых номеров или номеров лесных кварталов и выделов);

• карту-схему предлагаемого зеленого пояса;

•  экспертные заключения, научные статьи, публикации в СМИ, переписку с органами власти и любые другие источники, которые упоминаются в ходатайстве.

Из содержания пункта 1 статьи 62.2 несложно сделать вывод, что у обычных граждан нет права выступать непосредственными инициаторами создания ЛЗП. Теоретически подразумевается, что они могут продвигать свои инициативы через местные общественные организации или органы власти. Но на практике далеко не во всех регионах есть независимые НКО, не говоря уже о вменяемых администрациях, готовых наступить на горло собственным же коррупционным интересам. Но есть и хорошая новость: поскольку в продвижении законодательной инициативы о лесопарковых зеленых поясах не последнее участие принимал Общероссийский народный фронт, имеет смысл стучаться в региональные отделения этого движения.

2. Рассмотрение ходатайства в общественной палате и проведение слушаний

Что происходит после подачи ходатайства? Нет, письмо не утонет в бюрократической черной дыре. На сей счет установлен 30-дневный срок, в который функционеры общественной палаты должны уложиться либо подготовкой отказного ответа, либо с организацией, проведением и документированием результаты общественных слушаний.

Если оснований для отказа в ходатайстве нет, то общественная палата организует проведение общественных слушаний в соответствии с тем порядком, который прописан в статье 25 ФЗ от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» (вот пример объявления об организации общественных слушаний по вопросу создания ЛЗП). Для подготовки слушаний и изучения ситуации на «земле» общественная палата может организовывать создаваться общественные инспекции и собирать группы общественного контроля – в этот процесс можно и нужно включаться и инициаторам создания ЛЗП, и гражданам.

На этом этапе особенно важно не пускать процесс на самотек, и вот почему: целью проведения общественных слушаний в данном случае является выяснения мнение большинства его участников. В какой форме будет зафиксировано волеизъявление этого самого большинства (будет ли организовано голосование на месте или подсчет будет вестись на основе поступивших в комиссию письменных предложений) – от этого во многом зависит и результат.

Важно участвовать в общественных слушаниях и следить за их регламентом

Поэтому важно следить за соблюдением того регламента общественных слушаний, которым пользуется соответствующая общественная палата, а также отслеживать возможные попытки инсценировать «народное возмущение» перспективой создания ЛЗП путем, например, засылки в комиссию однотипных, под копирку написанных «возмущений».  

Для нейтрализации таких провокаций (обычно их организует местная администрация или представители бизнеса, чьи интересы могут пострадать) полезно мобилизовать для участия в слушаниях и группах общественного контроля активистов и местных жителей - сторонников создания зеленого пояса. Обращения на имя председателя общественной палаты в поддержку создания ЛЗП лучше направлять в письменном виде, регистрируя в канцелярии (можно также направлять их заказными письмами). 

Итак, по результатам слушаний общественная палата готовит протокол, содержащий обобщенную информацию о мнениях участников, поступивших предложениях и заявлениях, а также об одобренных большинством участников рекомендациях.

В законе сказано, что если большинством участников слушаний было одобрено создание зеленого пояса, то не позднее 10 дней общественная палата направляет в законодательный орган власти региона (если лесопарковый защитный пояс планируется создать вокруг города федерального значения или на территориях нескольких субъектов РФ, то в правительство РФ) ходатайство и протокол слушаний, а также публикует эти документы в Интернете.

4. Решение законодательного органа региона и внесение сведений и ЕГРН

Когда заканчивается процесс общественных слушаний и оформление его результатов, начинается этап принятия государственных решений.

Решение о создании лесопаркового зеленого пояса и о его площади либо решение об отказе в его создании принимается законодательным (представительным) органом госвласти субъекта РФ, а если лесопарковый зеленый пояс создается вокруг города федерального значения или на территориях нескольких регионов – то Правительством РФ по согласованию с властями соответствующих субъектов.

На этот этап отводится 40 дней с момента поступления из общественной палаты документов (пункт 6 статьи 62.2).

Вот, например, как выглядит постановление Заксобрания Иркутской области об отведении в лесопарковый зеленый пояс Иркутска 190 тыс. гектаров (немыслимая для европейской части страны площадь!) пригородных лесов. Кстати, обратите внимание, что в тексте постановления прямо сказано, что инициатива создать ЛЗП исходила от регионального отделения ОНФ.

Интересно, что в 2022 году зеленый пояс Иркутска увеличили до 229 тыс. гектаров, включив туда Плишкинский лес, зоны санитарной охраны Ершовского водозабора, лесной массив в Академгородке и ряд других территорий – на сегодняшний день это один из самых больших по площади и географическому охвату лесопарковый зеленый пояс в стране.

Впрочем, одного лишь постановления заксобрания для образования ЗЛП недостаточно. В течение 180 дней после принятия решения о создании лесопаркового зеленого пояса должны быть установлены его границы на местности, а сведения об этом должны быть поданы в Росреестр для внесения Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН).

Для этого к депутатскому решению субъекта прилагается описание и графические материалы о местоположения границ ЗЛП (с перечнем координат характерных точек в местных системах координат) – в том виде и формате, который установлен Росреестром для вносимых в ЕГРН данных. Поскольку создание ЛЗП не влечет прекращение прав собственников земельных участков или арендаторов на земельные участки, никакой согласительной процедуры с землепользователями нет: их мнение может быть учтено на стадии общественных обсуждений, но по сути, землевладельцев просто ставят перед фактом, что отныне  хозяйственная деятельность на их участках должна будет вестись с учетом определенных ограничений.

Все описанное выше – благоприятный сценарий, который завершается тем, что на публичной кадастровой карте в разделе ЗОУИТ (зоны с особом условиями использования территории) появляются сведения об участках лесопаркового зеленого пояса.

Но есть, впрочем, куда менее благоприятные развилки сюжета: депутаты имеют право отказать в образовании ЛЗП по следующим основаниям:

1) если ходатайство не соответствует требованиям, установленным в законе (повторимся, что конкретных требований к содержанию самого ходатайства нет, но имеет значение, кем именно подается этот документ: если это лицо не входит в перечень лиц, имеющих право инициировать создание ЛЗП, то такое прошение будет признано не соответствующим закону со 100-процентой вероятностью);

2) если в заявленном населенном пункте уже создан ЛЗП, либо документы по его организации находятся на рассмотрении в органах власти, либо если соответствующие территории вокруг заявленного города уже включены в состав зеленого лесопаркового пояса иного городского населенного пункта;

3) Основанием для отказа может послужить и то, что вокруг соответствующего городского населенного пункта (в соответствии с документами территориального планирования) предполагается увеличение площади лесов или иных территорий, занятых зелеными насаждениями (не менее чем на 5% в течение трех лет).

Необходимо также помнить, что процедура принятия решения о создании ЛЗП работает и в обратную сторону: депутаты вправе пересмотреть свой решение и вообще упразднить лесопарковый зеленый пояс. Такая вот забавная коллизия: сокращать площадь ЛЗП, как мы помним нельзя, но можно целиком его упразднить.

Порядок упразднения ЛЗП такой же, как и в случае решения о его создании (т.е. должен быть инициатор упразднения, по этому вопросу должны пройти общественные слушания и так далее). 

Не запутаться в поясе

Спустимся, однако, из облаков федерального законодательства на грешную землю и посмотрим на те нюансы, которые высветились за 8 лет правоприменительной практики.   

Основная проблема закон не устанавливает параметров минимальной площади ЛЗП – ни в абсолютном выражении, ни относительно численности населения того города, где предполагается создать зеленый пояс. Поэтому зачастую ЛЗП создается «для галочки» - чтобы отчитаться о его наличии.

Например, в курортной Анапе, испытывающей чудовищный строительный прессинг, весь, с позволения сказать, «зеленый пояс» представляет собой лишь участок площадью лишь 3,8 гектара – это зажатая со всех сторон городской застройкой зеленая зона, не имеющая никакой смычки с природными территориями (если не считать выхода на пляж).  

Так выглядит "зеленый пояс" Анапы на публичной кадастровой карте

В соседнем Новороссийске - крупном транспортом узле с населением больше 260 тыс. человек  - власти были чуть более щедрыми и отвели в ЛЗП участок в 33 гектара, причем его кадастровый номер уже не находится на публичной кадастровой карте – такого участка уже просто не существует в базе.

Это еще одна большая проблема: земельные участки, которые входят в ЛЗП могут разделяться, сливаться, им могут присваиваться другие номера, может меняться категория земель, целевое назначение участков и т.п. – иными словами, через несколько таких итераций на выходе может появится территория, «очищенная» от каких-либо обременений, связанных с лесопарковым зеленым поясом. Да, закон формально запрещает сокращать площадь ЛЗП, но никакого механизма мониторинга этой самой площади и, главное, никакого заслона для земельно-кадастровых манипуляций на сегодняшний день не существует.

Вызывает вопросы и сама процедура создания зеленых поясов: довольно непрозрачная, да еще и с «фильтром» в виде общественных палат, тоже крайне мутных структур, неподотчетных населению и чей состав формируют чиновники.

Зачем понадобилась прокладка в ОПы, в общем-то, понятно. Обжаловать решения подобных консультативных структур крайне сложно. К примеру, за нарушение функционерами палаты процедуры общественных слушаний вообще не предусмотрено никакой ответственности. Регламент таких мероприятий они же сами и определяют, так что и подтасовать результаты всегда могут.

Наконец, у местных властей всегда есть возможность как наложить «вето» на создание ЛЗП, заявив, что на территории муниципалитета и так планируется увеличение зеленых насаждений (и поди потом проконтролируй спустя годы, кто там чего увеличил), так и вырезать оттуда лакомые для застройщиков куски (просто застройщикам придется не только, так сказать, финансово стимулировать городских чиновников, но также руководителей местной ОПы и заксобрания).

При всей привлекательности лесопарковых зеленых поясов как инструмента защиты городских лесов и других природных территорий, уповать только лишь на эту опцию стоит. Максимальный полезный эффект создание ЛЗП принесет лишь там, где он создается не пустом месте: как минимум, имеется законодательство об охране зеленых насаждений, а в городах и их окрестностях имеются особо охраняемые природные территории.

ООПТ могут стать опорными территориями для зеленого каркаса города

При таких условиях с помощью лесопаркового зеленого пояса можно «сшить» имеющиеся ООПТ, лесопарки и другие озелененные территории общего пользования в единую сеть, создав основу грамотного градоэкологического каркаса. В любом случае решающую роль играет активность местной общественности. Там, где голос слышен, есть шансы создать нормально функционирующий зеленый пояс. В противном случае высоки шансы на то, что все сведется к чиновничьему формализму и бумажной отчетности, а свои экологические функции эта территория выполнять не сможет.