Все статьи

ООПТ своими руками: как добиться охранного статуса для ценных природных участков

10 Февраля 2020
0

Защищать свое право на благоприятную окружающую среду можно как путем оборонительных действий от разрушительных проектов, так и путем проведения работы «на упреждение». Например, можно добиваться придания охранного статуса для природных объектов или даже целых территорий, которые представляют собой ценные экосистемы и ландшафты и являются значимыми для местных сообществ. Такими территориями могут быть, скажем, уникальные природные объекты, ставшие «визитной карточкой» той или иной местности.

Попробуем разобраться, как инициировать создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ), с чего начать, куда и к кому обращаться и что в итоге должно появиться на выходе.

Изучаем законодательство

Между обывательскими представлениями об особо охраняемых природных территориях и положениями закона есть существенные расхождения. С одной стороны, далеко не всегда популярные природные участки, обладающие высокими эстетическими качествами или привлекательные с точки зрения туризма, имеют статус особо охраняемых территорий. А с другой стороны, далеко не все ООПТ выглядят как прекрасные и уютные уголки природы, места, куда захотелось бы выбраться с палаткой и гитарой, чтобы несколько дней отдохнуть там от городской суеты. Попадать под охрану могут также «неэстетичные» болота или степные участки, которые неспециалистам могут показаться не нуждающимися в охране.

Итак, в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» №33 ФЗ, ООПТ — это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Согласно решениям, принятым органами государственной власти, такие участки полностью или частично изымаются из хозяйственного использования и на этих участках устанавливается режим особой охраны.

В законе предусмотрено 6 категорий ООПТ:

  • государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
  • национальные парки;
  • природные парки;
  • государственные природные заказники;
  • памятники природ;
  • дендрологические парки и ботанические сады.

Заповедники и национальные парки – территории, которые могут быть только федерального значения, а природные парки, напротив, могут быть только регионального значения. Что касается остальных категорий, то они могут быть как федерального, так и регионального значения. Кроме того, закон допускает, что органы местного самоуправления тоже могут создавать в своих муниципалитетах особо охраняемые природные территории (в этом случае они считаются ООПТ местного значения). Но для этого законом соответствующего субъекта РФ должны быть предусмотрены категории местных ООПТ.

Важно отметить, что региональные власти вправе устанавливать и иные категории ООПТ. Например, в Московской области есть 7 категорий «своих» ООПТ, в которые входят в том числе природные микрозаповедники и особо охраняемые водные объекты. А в Краснодарском крае местные власти с целью охраны важных для развития туризма природных объектов и участков, обладающих высокими эстетическими качествами, установили такую отдельную категорию, как «природная достопримечательность».

Система управления ООПТ в общих чертах выглядит следующим образом. За охраняемые территории федерального значения отвечает Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды) РФ, за территории регионального уровня — соответствующие подразделения администраций регионов (министерства, департаменты, управления). Территориями местного значения управляют администрации муниципальных образований.


Теперь посмотрим на отличия ООПТ разных категорий друг от друга.

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, предназначенными для сохранения и изучения естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят во Всемирную сеть биосферных резерватов (World Network of Biosphere Reserves) программы «Человек и биосфера» ЮНЕСКО — межправительственного проекта, направленного на глобальную оптимизацию взаимодействия человека и природы и объединяющего ООПТ, выбранные для испытания и демонстрации подходов к комплексному устойчивому управлению ресурсами в сочетании с охраной биологического разнообразия. Сегодня эта международная система включает 564 национальных природных биосферных заповедника в 109 странах мира.

На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

Можно выделить следующие задачи заповедников: осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов; организация и проведение научных исследований, включая ведение ежегодной Летописи природы — научного документа, фиксирующего и анализирующего наблюдения за природными процессами и явлениями в заповеднике; осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды); содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды; экологическое просвещение и развитие познавательного туризма.

Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность. Национальные парки предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях, а также для регулируемого туризма. Особенностью национальных парков, а также главным отличием от заповедников, является зонирование территории, возможность выделять в пределах национального парка отдельные зоны с различными функциями и различным режимом охраны.

В составе национального парка, согласно закону «Об особо охраняемых природных территориях», могут быть выделены следующие зоны:

  • заповедная зона (где действует режим, близкий к режиму заповедников, и запрещена любая экономическая деятельность,

  • особо охраняемая зона (допускаются экскурсии и познавательный туризм),

  • рекреационная зона (предназначенная для  рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров),

  • зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры),

  • зона хозяйственного назначения (где допускается деятельность, направленная на обеспечение функционирования государственного учреждения, управляющего национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории парка),

  • зона традиционного экстенсивного природопользования (предназначенная для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов и в границах которой допускается традиционная хозяйственная деятельность и связанные с ней виды неистощительного природопользования).

Можно выделить следующие задачи национальных парков: сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов; сохранение историко-культурных объектов; экологическое просвещение населения; создание условий для регулируемого туризма и отдыха; разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения; осуществление государственного экологического мониторинга; восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.

Природные парки — «младшие братья» национальных парков. К ним относятся только особо охраняемые природные территории регионального значения. И так же, как и в национальных парках, в их границах выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение. Соответственно такому зонированию устанавливаются запреты или ограничения на ведение экономической и иной деятельности.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.

Заказники могут быть следующих видов:

  • комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

  • биологические (ботанические и зоологические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

  • палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов;

  • гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

  • геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Задачи и особенности режима особой охраны территории природного заказника определяются конкретным положением о нем, утверждаемым соответствующим государственным органом — федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, если речь идет о природном заказнике федерального значения. Или в отношении регионального природного заказника — тем органом исполнительной власти субъекта РФ, который принял решение о создании этого заказника. На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам (впрочем, на территории заказника, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту их исконной среды обитания и сохранение их традиционного образа жизни).

Например, если заказник создан для охраны какого-то вида животных, то может быть ограничена или запрещена охота на этот вид, а также запрещено ухудшение условий обитания (рубки леса, нарушение почвенного покрова и т. п.).

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в них режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Памятники природы — это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Как правило, это сравнительно небольшие по площади объекты или участки природных территорий. Например, скальный останец (обособленный горный массив, уцелевший после разрушения окружавшей его более обширной возвышенности), ущелье, дерево-старожил, уникальный участок леса, представленный нетипичными для того или иного региона видами, и т. д.

Но памятниками природы также могут быть достаточно большие по площади территории. Например, целый горный хребет или долина реки.

На территориях памятников природы и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, обязаны соблюдать установленный для них режим особой охраны. Вот один классический пример: если участок государственного лесного фонда, на котором есть памятники природы, берет в аренду лесозаготовительная фирма, то она будет обязана соблюдать все ограничения, в том числе запрет на добычу древесины, которые указаны в паспортах этих памятников природы.

Дендрологические парки и ботанические сады, согласно ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», являются особо охраняемыми природными территориями, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия. Управлять данными территориями могут могут федеральные исполнительной власти, региональные государственные органы или подведомственные им государственные учреждения, а также государственные научные организации и государственные вузы.

На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов. Однако в их пределах могут быть выделены отдельные зоны — экспозиционная, в которой разрешается посещение, научно-экспериментальная, доступ в которую имеют только научные сотрудники этих парков и садов, а также специалисты других научно-исследовательских организаций, и административная. Задачи, зонирование и режим особой охраны территории каждого парка или сада определяются конкретным положением о нем.

Что касается ООПТ местного значения, то органы местного самоуправления могут создавать их только на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. А если создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем 5 % от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, решение о создании ООПТ орган местного самоуправления должен согласовывать с органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Работаем с источниками и базами данных

Вы обнаружили, что в вашем районе имеется, скажем, какой-нибудь интересный геологический объект, который обладает природной или культурно-эстетической ценностью, но может, например, со временем быть использован для размещения карьера по добыче песка или щебня. С чего начать кампанию по приданию этому объекту защитного статуса?

Первое, на что стоит посмотреть, — это на схему размещения и развития ООПТ или схему территориального планирования вашего региона (как правило, данная схема представлена в виде карты с нанесенными на нее ООПТ и снабжена перечнем существующих и планируемых к созданию в регионе охраняемых территорий). Найти такую схему можно на сайтах региональных управлений архитектуры и градостроительства, органов ответственных за охрану окружающей среды и управление ООПТ, либо же можно направить запрос в соответствующий орган власти о предоставлении такой схемы в печатном виде.

Кроме того, перечень ООПТ России есть на сайте информационно-аналитической системы «Особо охраняемые природные территории России»: http://oopt.aari.ru/oopt/. Искать ООПТ на сайте можно по названию, а также с использованием фильтров текущего статуса (включая предложенные, перспективные или утраченные), категорий (здесь, помимо основных категорий, присутствует и много дополнительных, таких как городской сквер, историко-ландшафтный комплекс или прибрежная рекреационная зона), ведомственной принадлежности и значения (федерального, регионального или местного). В разделе сайта Минприроды (mnr.gov.ru/activity/oopt/), посвященном ООПТ России, доступна подробная информация об ООПТ федерального значения. А схемы территориального планирования опубликованы на сайте Федеральной государственной информационной системы территориального планирования Министерства экономического развития РФ: http://fgistp.economy.gov.ru/.

Полезно также обратить внимание на правовой статус земель, на которых предлагается создать ООПТ, для чего можно обратиться к публичной кадастровой карте Росреестра (https://pkk5.rosreestr.ru). Если, например, предлагаемая к созданию ООПТ попадает на лесные земли, то можно обратиться к порталу «Леса высокой природоохранной ценности» (http://hcvf.wwf.ru/ru/concept, разработан WWF России), где собраны данные о лесоустройстве, лесной аренде, территориях и участках с особыми свойствами, важных для сохранения биоразнообразия или традиционного природопользования местного населения.  Такие данные помогут более аргументированно отстаивать  позицию о необходимости придания охранного статуса той или иной территории.

Если по результатам поисков обнаруживается, что интересующий вас природный объект (территория) уже значится среди охраняемых объектов, то это уже половина дела. В этом случае остается лишь сподвигнуть местных чиновников начать процесс создания ООПТ. По крайней мере, можно вынудить чиновников обозначить конкретные сроки.

Резервирование земель — способ защитить ценные территории до придания статуса ООПТ.

Более того, нормы, содержащиеся в Земельном кодексе РФ (ст. 70.1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд) и (ст. 95. Земли особо охраняемых природных территорий),  позволяют потребовать зарезервировать земельный участок для создания ООПТ:

  • в соответствии с ст. 70.1 (п. 1) резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в том числе при создании особо охраняемых природных территорий;

  • в ст. 95 (п. 5) указано, что «в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, и об ограничении на них хозяйственной деятельности».

При этом нужно помнить о том, что для создания ООПТ можно резервировать только государственные или муниципальные земли, не предоставленные гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду.

Экспертная поддержка и работа с местными властями

Если территория, где вы хотели бы создать ООПТ, в схеме размещения и развития ООПТ не значится, то необходимо инициировать включение данной территории в схему. Дело в том, что такие схемы (а также схемы территориального планирования) периодически обновляются (обычно раз в три-четыре года или чаще) — пополняется перечень уже созданных ООПТ, включаются территории, в отношении которых поступили предложения о придании им охранного статуса. Формально для создания ООПТ предварительное включение данной территории в схему территориального планирования необязательно, однако в большинстве регионов власти требуют это делать.

Обращение необходимо направлять в орган власти, уполномоченный инициировать внесение изменений в схему (например, региональное Минприроды). На этом этапе очень важно заручиться поддержкой специалистов. Необходимо осуществить поиск вузов, профильных НИИ или ученых (также можно даже обратиться в местный краеведческий музей), которые были бы готовы написать экспертное заключение о том, что рассматриваемая природная территория обладает уникальными экологическими характеристиками, представляет собой редкий ландшафт или экосистему или же является, например, местом обитания видов, занесенных в Красную книгу.

Известно немало случаев, когда общественникам удавалось продвинуть инициативу по созданию ООПТ через общественные экологические советы (например, при главе региона или муниципалитета) — лично или через членов совета. Преимущество публичного инициирования вопроса (в отличие от частной переписки с чиновниками) очевидно: инициатива мгновенно становится известна большому количеству заинтересованных сторон, есть возможность быстро получить обратную связь (и скорректировать идею при необходимости), приобрести союзников, засветиться со своей идеей в местных СМИ.

Очень полезно сослаться как на федеральный закон об ООПТ, так и на соответствующее региональное законодательство, где дается определение особо охраняемых природных территорий и перечисляются их признаки и характеристики, и указать, что рассматриваемая территория соответствует всем или части этих критериев.

Чем полнее и убедительнее будут ваши доводы, тем выше шансы на то, что предложения будут восприняты позитивно. Кроме того, выступая с инициативой о создании ООПТ, желательно сразу определить для данной территории наиболее подходящую категорию ООПТ – ту, которая будет максимально соответствовать целям сохранения территории.

Впрочем, даже если ваши усилия увенчаются успехом и потенциальная охраняемая территория найдет отражение в схеме размещения и развития ООПТ, совсем не обязательно, что в ближайшие годы власти инициируют проектные работы. Здесь уже все зависит от вашей настойчивости, желания и умения вести нужную лоббистскую работу, использовать подходящий для конкретного случая набор инструментов (от кабинетных переговоров до широкой публичной кампании с петициями, массовыми акциями, привлечением СМИ и т. д.).

Дальнейший процесс образования ООПТ должен включать в себя этап комплексного экологического обследования (КЭО). В связи с тем, что власти любят пользоваться отговоркой о том, что на создание новых ООПТ в бюджете нет денежных средств, то можно попробовать найти частное финансирование. Так, солидные ресурсы на эту работу выделяет WWF России, есть также и ряд российских фондов, финансирующих подобные проекты.

Кроме того, можно попробовать найти поддержку со стороны местного бизнеса. Не исключено, что в вашем регионе есть коммерческие организации, готовые финансировать экологические инициативы ради создания своего положительного имиджа.

Дальнейшие этапы создания ООПТ

С августа 2019 года комплексные экологические обследования больше не являются предметом государственной экологической экспертизы (ранее КЭО должны были проходить данную процедуру). Однако еще не во всех регионах разработали и приняли собственный порядок обсуждения и утверждения материалов КЭО.

К примеру, в Ростовской области утвердили порядок, при котором для создания и ликвидации ООПТ требуются заключения о целесообразности создания охраняемой территории не менее трех профильных научных организаций. Заключения должны содержать обоснование целесообразности создания ООПТ: обоснование категории, границ, площади, режима особой охраны.

А в Московской области, в соответствии с законом (можно указать, о каком законе идет речь, на Ваше усмотрение), помимо наличия КЭО, в проекте будущей ООПТ должно быть указано экономическое обоснование расходов на создание особо охраняемой природной территории (в том числе компенсации возможных убытков собственников земельных участков и хозяйствующих субъектов).

Иными словами, следует досконально изучить последнюю редакцию закона об ООПТ того региона, где подразумевается организация особо охраняемой природной территории.

Примерная дальнейшая после разработки КЭО последовательность событий (при создании ООПТ регионального значения) выглядит следующим образом:

  • Материалы КЭО проходят процедуру, установленную в соответствии с местным законодательством (это могут быть общественные или экспертные обсуждения в различных формах, различные виды научных и правовых экспертиз и т. п.).
  • Проект ООПТ согласуется с органами местного самоуправления того муниципалитета (муниципалитетов), на территории которого создается ООПТ.
  • Проект ООПТ согласуется с федеральными (Минприроды, Минобороны, МЧС, ФСБ России и др.).
  • Готовится и представляется для проведения антикоррупционной экспертизы проект постановления главы региона об образовании ООПТ (с указанием категории, вида, названия). К проекту постановления прилагаются положение о данной ООПТ, карта и описание границ. Проведение антикоррупционной экспертизы подразумевает публикацию проекта нормативного документа на специальном портале (региональном аналоге Федерального портала нормативных правовых актов), где в течение определенного времени ведется прием замечаний на документ.

Здесь необходимо отметить, что проведение антикоррупционной экспертизы не подразумевает оценки документа по существу. Эта экспертиза, которую проводит комиссия независимых экспертов, направлена на оценку регулирующего воздействия нормативного акта и на то, чтобы в документе не содержались потенциально коррупциогенные нормы (различные «легальные»  возможности для злоупотреблений должностными полномочиями, двойные и неконкретные толкования тех или иных пунктов, неясный порядок исполнения тех или иных требований и т. п.). Тем не менее при экспертизе в обязательном порядке учитываются поступившие замечания граждан.

После антикоррупционной экспертизы проект постановления  либо направляется на доработку, либо на подпись губернатору. Постановление приобретает юридическую силу с момента его официальной публикации, после этого ООПТ считается созданной.

Важно, впрочем, понимать, что создание особо охраняемой природной территории — это не панацея. И, добившись желаемого результата, нельзя уходить с чувством выполненного долга: чтобы ООПТ была реальной, а не «бумажной», нужно заниматься организацией общественного контроля за соблюдением ее режима, необходимо отслеживать действия местных властей, которые могут предпринять изменение границ, режима или зонирования охраняемой территории. И важно также добиться постановки ООПТ на кадастровый учет — в дальнейшем это устранит разночтения относительно границ и конфигурации ООПТ.


На данном сайте могут использоваться материалы АНО «Гражданская инициатива против экопреступности», признанной НКО-иностранным агентом (решение Минюста РФ от 25.10.2019г.)

Подписка на рассылку
Будь в курсе наших событий
Теги