Как добиться права на доступ к водоему?

Что делать, если вас лишили доступа к водоему?

Для многих россиян, не имеющих больших доходов, туризм выходного дня на доступных природных территориях оказывается единственной возможностью получить полноценный отдых, поддерживать здоровье и качество своей жизни.

Увы, живописный берег тихого лесного озера или речки по соседству — нередко лакомый кусочек для тех, у кого есть денежные средства и возможности «приватизировать» приглянувшееся место, обустроить там коттеджный участок и обнести его глухим забором, закрыв доступ к берегу другим людям. Часто бывает и так, что берега небольших водоемов становятся жертвой захламления, мусорных свалок. Есть и любители организовывать незаконное взимание платы за проход к прибрежной полосе.

По закону каждый имеет право беспрепятственного прохода к водоему общего пользования. Но это — теория. Практика же такова, что различные способы ограничения доступа граждан к водным объектам не просто широко распространены, а носят в России системный и массовый характер.

Как же привлечь нарушителей к ответственности? Какие меры защиты доступа граждан к водным объектам предусматривает закон?

Для начала посмотрим, какие основные понятия закреплены в российских законах.

Изучаем законодательство

Право пользования береговой полосой водных объектов закреплено в  п. 2 ст. 6 Водного кодекса РФ, («Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами»). 

«Доступ и использование» расшифровываются в Водном кодексе следующим образом (п. 8 ст. 6): «Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств».

Таким образом, любому из нас предоставлено право прийти на морской пляж, любимую речку, озеро и другой водный объект, чтобы купаться, плавать на лодке, рыбачить, устраивать пикники, заниматься любыми видами физической активности.

Что такое «общее пользование» и как можно понять, что водоем находится именно в общем пользовании? На самом деле, достаточно просто: согласно Водному кодексу (п. 1. ст. 6), поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, являются водными объектами общего использования, то есть общедоступными водными объектами. В частной собственности могут находиться только две категории водных объектов – пруды и обводненные карьеры (право собственности на такие водоемы возникает на основе права собственности на земельные участки, на которых они расположены), и к ним действительно может быть ограничен свободный доступ (как он может быть ограничен на любую частную территорию).

Все остальные категории водных объектов в частной собственности находиться не могут, однако могут использоваться частными лицами или организациями по договору водопользования.

Ограничения на доступ и использование водоемов общего пользования могут вводиться только органами государственной власти или местного самоуправления (например, в период природных или техногенных чрезвычайных ситуаций, по экологическим, санитарно-эпидемиологическим причинам и пр.). Информация о введенных ограничениях, их причинах и сроках должна доводиться до населения местными властями через СМИ или интернет, а рядом с водоемом должны быть установлены предупреждающие знаки и объявления.

А как же береговая полоса?

Береговая полоса водного объекта общего пользования (или просто береговая полоса) — это прилегающий к водоему участок суши, который предназначается для общего пользования. Как мы уже видели, в соответствии с п. 8. ст. 6. Водного кодекса РФ каждому гражданину гарантируется гражданину право пользоваться береговой полосой для передвижения  и пребывания около водоема.

Реализацию этого права обеспечивает также указанный п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ прямой запрет на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы (это положение было введено новой редакцией Водного кодекса в 2006 году). Запрещено приватизировать даже земельные участки на берегах частных прудов и обводненных карьеров, если они расположены в границах территорий общего пользования. Например, если частный пруд расположен в муниципальном парке, лесопарке, на территории особо охраняемой природной территории местного значения или любой другой территории общего пользования, то собственник пруда не вправе препятствовать в доступе к водоему. Впрочем, ограничения на приватизацию не исключают предоставления прибрежных участков в аренду, и надо понимать, что в российских реалиях нарушать права граждан может и арендатор прибрежного участка.

Понятие «территории общего пользования» закреплено в п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ. Согласно закону, территории общего пользования — это такие территории, «которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)». В Градостроительном кодексе также есть норма о том, что проходы к водным объектам общего пользования и береговым полосам должны быть отражены в проекте планировки территории (пп. 8 п. 4 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ).

Для тех случаев, когда вокруг пруда или карьера не расположены территории общего пользования, но доступ к берегу водоема или проход вдоль него важен для реализации прав и интересов неопределенного круга лиц, гражданское законодательство предусматривает такой вид ограничения прав собственников, как публичный сервитут – или право неопределенного круга лиц на ограниченное пользование чужим земельным участком (ст. 274 Гражданского кодекса РФ). Одним из оснований для установления публичного сервитута является необходимость обеспечения «прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе» (пп.1 п.4 ст. 23 Земельного кодекса РФ). 

В зависимости от принадлежности водного объекта публичный сервитут может устанавливаться как на уровне Правительства РФ, так и на уровне администраций регионов или органов местного самоуправления.

Обратим внимание, что на участках береговых полос, которые были оформлены в собственность до 2006 года, то есть до введения запрета на приватизацию таких земель, уже действует публичный сервитут. Таким образом, если пляж или участок берега, который до 2006 года, был свободен, а сейчас огораживается и застраивается, то можно быть уверенным, что имеет место нарушение закона.

Каковы же параметры береговой полосы водного объекта общего пользования, как можно определить ее границы? В п. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ указано, что «ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров».

Иными словами, общедоступная береговая полоса составляет 20 метров (или 5 метров, в случае, если мы говорим о ручье протяженностью менее 10 километров), и это — та часть берега, которая никогда и ни при каких обстоятельствах не должна застраиваться капитальными строениями или сооружениями в том числе заборами, где не должно создаваться никаких препятствий в передвижении граждан.

Кто отвечает за водоемы и доступ к ним граждан?

Органы, ответственные за контроль и надзор за соблюдением водного законодательства, могут различаться в зависимости от того, относится ли тот или иной водный объект к федеральной или региональной юрисдикции. Так, за морские побережья и водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов федерации, отвечает подведомственная Министерству природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды, http://www.mnr.gov.ru/) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), http://rpn.gov.ru/. А надзор за соблюдением водного законодательства в отношении малых рек, озер и прочих водных объектов, находящихся в ведении региональных администраций, осуществляют региональные министерства (либо управления или департаменты) природных ресурсов.

Кроме того, за контроль и надзор за соблюдением водного законодательства, а также за принятие мер по отношению к нарушителям отвечают межрайонные природоохранные прокуратуры либо городские и районные прокуратуры, на подведомственной территории которых происходит то или иное нарушение.

Анализируем типичные нарушения

На личном ли опыте, по рассказам знакомых или из прессы, когда речь заходит о незаконном препятствовании в доступе к водным объектам, чаще всего, наверное, мы сталкиваемся с самовольным захватом береговой полосы. По разным оценкам, на случаи самовольной застройки прибрежной полосы общего пользования, возведения на ней заборов, бетонных стен и прочих сооружений, преграждающих путь к водоему, приходится большинство всех нарушений, связанных со свободным доступом к водоему и проходом вдоль уреза воды.

Типичный пример незаконно установленного препятствия для свободного передвижения вдоль уреза воды

Среди других типичных противозаконных ограничений — нарушение режима водоохранной зоны (рубки леса, загрязнение, захламление территории, незаконная застройка), «приватизация» участка водного объекта, незаконное создание намывных территорий и их ограждение, а также организация платного доступа к водоему или взимание платы за проход по прибрежной полосе общего пользования (за «пребывание на пляже»).

Свалки строительных и бытовых отходов  — частое явление на берегах российских водоемов  

Например, бывает, что берег перегораживают не просто так, а с конкретной коммерческой целью — взимать плату за посещение огороженного пляжа или даже просто за проход по нему. Эти требования незаконны и мало чем отличаются от махинаций Остапа Бендера, который продавал билеты на посещение Провала. Брать плату арендатор пляжа имеет право только за конкретные услуги (аренду лежаков, пляжных принадлежностей, за пользование аттракционами, душем и т. п.), а простое нахождение гражданина на арендованном пляже не может расцениваться как предоставляемая ему «услуга».

Штрафы и санкции за нарушение прав на доступ к водоемам

Российское законодательство в плане охраны прав граждан на доступ к водоемам нельзя назвать эффективным: в арсенале граждан, защищающих свои права на пользование водоемом и прибрежной полосой, по сути, есть лишь несколько статей в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). 

Так, ст. 8.12. предусматривает ответственность за нарушения режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах. Здесь подразумевается любая деятельность, входящая в противоречие с охраной водного объекта от негативного воздействия (рубки леса, незаконная застройка, организация автостоянок, временное захламление территории или организация постоянных мусорных свалок и т. п.)

За эти действия полагаются следующие наказания: для граждан — в размере от 3 тысяч до 5 тысяч рублей, для должностных лиц – от 40 тысяч до 50 тысяч рублей; для индивидуальных предпринимателей – от 40 тысяч до 50 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; и для юридических лиц (организаций) – от 200 тысяч до 300 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

В ст. 8.12.1 устанавливается ответственность за несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Штрафы такие же, как и по ст. 8.12.

Важно, что административная ответственность предусмотрена и за уклонение от выполнения обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных защитных полос в состояние, «пригодное для пользования» (например, когда собственник земельного участка у водоема отказывается освободить его от мусора, незаконных строений, стоянок автотранспорта и т. п. Либо  - если земля муниципальная - администрация муниципалитета не выполняет свои обязанности по содержанию берега в чистоте, недопущению самоуправных действий граждан и др.)

За это правонарушение п. 2 ст. 8.13 предусматривт следующую ответственность: для граждан — в размере от 3 тысяч до 5 тысяч рублей; для должностных лиц — от 20 тысяч до 30 тысяч рублей; для индивидуальных предпринимателей — от 20 тысяч до 30 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; и для юридических лиц (организаций)  — от 200 тысяч до 300 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Что же касается случаев занятия без разрешительных документов акватории водных объектов (например, разгораживания участка реки или озера), то здесь действует ст. 7.6, в которой предусмотрена ответственность за самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий Такие правонарушения влекут за собой наложение штрафа на граждан в размере от 1 тысячи до 3 тысяч рублей, на должностных лиц – от 10 тысяч до 30 тысяч рублей, на индивидуальных предпринимателей – от 10 тысяч до 30 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток, на юридических лиц (организации) – от 50 тысяч до 100 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Составляем план действий

Итак, если вы стали очевидцем явного нарушения права на свободный доступ к прибрежной полосе общего пользования (или увидели, что начались строительные работы), очень важно правильно зафиксировать и описать выявленные факты.

1. Сделайте подробную фото- и видеосъемку забора (стройки), желательно из разных точек и так, чтобы в кадр попадал сам водоем и было четко видно, что строительство ведется (либо некое сооружение уже стоит) непосредственно в прибрежной полосе общего пользования.

Если вы столкнулись не только с забором на берегу, но еще и с вымогательством – попытками взимать плату за нахождение, например, на участке пляжа, требуйте для ознакомления копию договора аренды пляжа (которую тоже полезно переснять), а также полную информацию об арендаторе – название фирмы, фамилию, имя и отчество директора, юридический адрес организации, телефон. Все эти сведения понадобятся для обжалования незаконных действий.

2. Если при себе имеется GPS-навигатор или даже обычный смартфон с функцией навигатора, зафиксируйте, по возможности, координаты незаконного сооружения (или забора по периметру стройки);

3. Постарайтесь получить максимально подробную информацию об объекте (стройке). Находясь на месте, поищите информационные таблички, поговорите с охранниками, рабочими (при наличии таковых), поинтересуйтесь у местных жителей (иногда «сарафанное радио» бывает уникальным источником информации!), поищите нужные сведения в интернете (на местных форумах, в тематических группах, на сайтах местных СМИ): вполне возможно, что забор успел возмутить не только вас, но и других людей.

4. Определите точное местоположение выявленного объекта (стройки) на публичной кадастровой карте (https://pkk5.rosreestr.ru/). Публичная кадастровая карта – это официальный электронный ресурс Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра). Найти выявленный объект на карте Росреестра нужно для того, чтобы выяснить номер кадастрового участка и указать его в заявлении.

5. Полезно также попытаться самостоятельно установить собственника (арендатора) земельного участка, на котором происходит правонарушение. Сделать это можно двумя способами:

• направить запрос на предоставление соответствующей информации в районную (городскую) администрацию, сославшись на ст. 8 Федерального закона № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Эта статья прямо обязывает органы власти предоставлять гражданину по запросу любую информацию, касающуюся их сферы деятельности; 
• заказать кадастровый паспорт земельного участка в Росреестре (осуществить это можно в любом многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг (правда, получение такой справки в МФЦ — платная услуга).

Если, например, выяснится, что в кадастровом паспорте береговая полоса не указана в качестве обременения. Иными словами, если не будет написано, что на участке действует публичный сервитут для целей обеспечения прохода граждан к водному объекту, то, скорее всего, застройщик данного участка осуществил самозахват береговой полосы. Если же в кадастровом паспорте береговая полоса указана, а право собственности на участок возникло в результате договора приватизации, заключенного после 2006 года, то это означает, что данный договор заключен с грубым нарушением положений Земельного кодекса. В первом случае следует требовать от контрольных и надзорных органов обеспечения освобождения самовольно занятого участка на береговой полосе. А во втором случае следует требовать признания договора приватизации незаконным, так как приватизация участков в пределах береговых полос после 2006 года была запрещена.

Иногда на участке бывает объективно затруднительно определить линию уреза воды, от которой отсчитывается 20-метровая (или 5-метровая, если речь идет о ручье) береговая полоса и от которой зависит, соблюдает ли пользователь участка требование о предоставлении свободного прохода к воде: берег может быть заболочен, урез воды непостоянен год от года. Если вы столкнулись с таким затруднением, то нужно получить справку о среднемноголетнем уровне воды, поскольку именно такой критерий установлен в Водном кодексе РФ (п. 4 ст. 5) для рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров в период, когда они не покрыты льдом.. Для этого следует заказать паспорт водного объекта в местном бассейновом водном управлении — одном из территориальных органов входящего в структуру Минприроды Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы, http://voda.mnr.gov.ru/).

При анализе нарушений землевладельца или арендатора сравнение двух паспортов (кадастрового и паспорта водного объекта) может помочь установить факты правонарушения для максимально точного составления жалобы.

Общая схема действий при обнаружении факта физического воспрепятствования проходу граждан на береговой полосе общего пользования

Куда и кому следует направлять обращения и жалобы?

Параллельно (не дожидаясь ответов из администрации или Росреестра!) готовьте заявления в прокуратуру, Росприроднадзор или в региональное Минприроды (в зависимости от «подведомственности» водоема). Почему сразу в два ведомства?

По одной простой причине: все свои внеплановые проверки юридических лиц Росприроднадзор и природоохранные инспекторы региональных министерств обязаны согласовывать с прокуратурой. Например, если вы напишете только в Росприроднадзор, то сотрудникам Росприроднадзора все равно придется обращаться в прокуратуру. А в том случае, если в прокуратуре уже будет зарегистрирована аналогичная жалоба, есть шанс ускорить бюрократическую процедуру: сотрудники прокуратуры должны будут назначить проверку с выездом на место и может привлечь для этих целей представителя Росприроднадзора.

Также следует помнить о том, что если в вашем регионе есть специализированная природоохранная прокуратура, то писать следует именно туда, а не в районную прокуратуру. Из районной прокуратуры заявление будет перенаправлено по подведомственности, и потеря времени на пересылку писем будет гарантирована.

Само заявление важно правильно оформить. В «шапке» пишется должность и фамилия, имя и отчество адресата, указываются данные заявителя (фамилия, имя и отчество, адрес места жительства, телефон). Под словом «заявление» полезно указать тему обращения (это поможет дежурному прокурору правильно зарегистрировать заявление). В тексте необходимо кратко, но максимально информативно описать то, очевидцем чего вы стали. Желательно указать кадастровый номер земельного участка (или даже приложить распечатку фрагмента кадастровой карты), а также указать географические координаты стройки или уже построенного объекта или ограждения.  У проверяющих будет меньше соблазна написать отписку с любимой формулировкой, что «место правонарушения не обнаружено, факты не подтвердились».

Описывая факты, обязательно укажите, что имеет место нарушение ст. 6 Водного кодекса РФ, гарантирующей свободный доступ к водным объектам общего пользования, а если имеют место и другие сопутствующие нарушения водного законодательства (засыпка, загрязнение водного объекта, рубки леса в водоохранной зоне, захламление берега, движение автотранспорта вдоль уреза воды и т.п.), то нужно указать и на них. Здесь как раз и пригодятся фотографии – их нужно будет распечатать или записать на CD и приложить к заявлению. Помните, что чем конкретнее сведения, содержащиеся в заявлении, чем неопровержимее доказательства нарушений, тем меньше вероятность того, что на жалобу придет ответ-отписка.

В заявлении необходимо просить провести проверку по всем изложенным фактам и принять меры реагирования: привлечь к ответственности виновных лиц и принудить их устранить нарушение – вернуть общедоступную береговую полосу в исходное состояние, демонтировать незаконные постройки и сооружения, убрать мусор и т.д. Не забудьте поставить подпись и дату под заявлением и указать почтовый адрес, на который вы хотите получить ответ, – анонимки и жалобы без указания обратного адреса к рассмотрению не принимаются.

Очень полезный прием, особенно в том случае, если имеет место захват в частное пользование прибрежной полосы или даже части самого водного объекта, – перевод выявленного нарушения из природоохранной плоскости в плоскость нарушения земельного законодательства, и здесь поможет ссылка на ст. 7.6. КоАП РФ. Дело в том, что даже если природоохранная прокуратура региона в ходе проверки на местности подтвердит перегораживание береговой полосы, то в лучшем случае дело закончится предписанием о сносе забора и небольшим штрафом. Но если по результатам проверки будет выявлен факт самовольного захвата земельного участка (для таких проверок прокуратура обычно привлекает специалистов Росреестра), то прокуратура с большей вероятностью подаст в суд исковое заявление об освобождении береговой полосы и выиграет его.
Объяснение здесь простое: при привлечении земельного законодательства работают уже не столько мотивы нарушения прав граждан, сколько экономические: самозахватчики, естественно, не платят за самовольно используемую землю никаких налогов. Правда, даже при благоприятном исходе суда придется проконтролировать, как исполняется вынесенное решение, для чего, вероятно, придется вновь обратиться в прокуратуру, а также в Федеральную службу судебных приставов.

Если вы жалуетесь и на незаконное взимание платы за посещение прибрежной полосы общего пользования, то в заявлении можно указать на признаки самоуправства и незаконной предпринимательской деятельности (за это предусмотрена административная, налоговая и уголовная ответственность), попросить проверить факт осуществления такой деятельности и законность действий лиц.

Если из прокуратуры пришел не удовлетворяющий вас ответ, проблема не была решена, надзорное ведомство совсем отказалось принять меры или ограничилось лишь пустой отпиской, тогда направляйте в ту же прокуратуру заявление с требованием об ознакомлении с материалами проверки (материалами надзорного производства). «Знакомиться» обязательно приходите с фотоаппаратом, так как ничего выносить за пределы прокуратуры для ксерокопирования вам не разрешат, но фотографировать документы не запрещено. В папке с материалами проверки обычно находится немало любопытных документов, прямо указывающих на нарушения и на то, что проверка была проведена поверхностно и необъективно. Например, в деле может быть письменное объяснение нарушителя, которое очень часто без каких-либо изменений воспроизводится в прокурорском ответе.

Если обнаружите подобный ляпсус, смело пишите заявление в вышестоящую прокуратуру (например, если проверку проводила прокуратура внутригородского округа, то пишите в прокуратуру города, если проверку осуществляла прокуратура города или района, то обращайтесь в прокуратуру региона). Изложите в заявлении все те же факты, укажите, что нижестоящая прокуратура провела необъективную и непрофессиональную проверку, приложите свежие фотографии предоставленных прокуратурой документов, свидетельствующие о том, что нарушения не были устранены, приложите обязательно копию ответа-отписки и требуйте проведения повторной проверки.