Из-под трактора - в цех. В каких случаях сельхозземли могут отводится под застройку или промышленные объекты?

Сельскохозяйственные угодья - особенно вблизи крупных городов - все чаще становятся жертвами различных промышленных и девелоперских проектов. На бывшей пашне вместо пшеницы или сахарной свеклы вырастают очередные микрорайоны-«муравейники», коттеджные поселки, торговые центры, а в худших случаях - мусорные полигоны, мусоросжигающие заводы или даже какие-нибудь карьеры. Как можно противостоять этому процессу? Можно ли защитить сельхозземли от промышленной и жилой застройки? Для ответа на эти вопросы следует разобраться в нюансах земельного законодательства. 

В среде экоактивистов бытует миф о том, что если какой-то опасный промышленный объект (будь то завод или мусорный полигон) или новый городской микрорайон хотят разместить на сельскохозяйственных землях, то опасаться особо не за что: закон же защищает такие земли! Дескать, строить там ничего нельзя: на кону продовольственная безопасность страны и все такое прочее.

Отчасти это правда: в России действует едва ли не самая строгая на всем постсоветском пространстве законодательная охрана сельскохозяйственных угодий. Но на практике карьеры по добыче полезных ископаемых, транспортные развязки, полигоны для бытовых или промышленных отходов, различная коммерческая и жилищная застройка зачастую размещаются на бывших пастбищах или пашнях.

Подобные вопросы решаются путем изменения категории земель: эта процедура хотя и забюрократизированная, но вовсе не запретительная. В большинстве случаев она не является непреодолимым барьером для крупного бизнеса, обладающего административным ресурсом и возможностями нанимать хороших юристов.

Однако процедура перевода сельскохозяйственных земель в земли промышленности все же таит подводные камни, которые можно умело использовать, если стоит задача оппонировать планам по реализации какого-либо опасного проекта на таких территориях.

Что такое сельхозземли с точки зрения закона?

Все земли на территории Российской Федерации не только поделены на кадастровые кварталы и участки, но каждый из участков отнесен к определенной категории земель.

Земельный кодекс РФ устанавливает семь таких категорий:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 

4) земли особо охраняемых территорий и объектов (ООПТ);

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Каждая категория имеет свое определение и свой правовой режим, который регламентирует целевое использование соответствующих территорий.

Важно не путать физическую характеристику земельного участка и его правовой статус. Так, не всякие земли, на которых растет лес, являются землями лесного фонда: лес ведь может расти и на землях ООПТ, и в границах населенных пунктов, и на землях обороны и т.п. С другой стороны и земли лесного фонда — это не всегда покрытая древостоем площадь.

Или наличие пруда для разведения рыбы вовсе не означает, что участок земли под ним относится к водному фонду - он может относится как раз к сельхозземлям и, соответственно, легально находится в частной собственности (вопреки распространенным представлениям об общедоступности любого водоема - в том числе для любительской рыбалки).

Статус земель сельскохозяйственного назначения прописан в статье 77 Земельного кодекса РФ, которая устанавливает базовые характеристики таких территорий:

·         должны находиться за пределами населенных пунктов (не в их административных границах);

·         должны использоваться исключительно для нужд сельского хозяйства. 

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются собственно сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, сады, виноградники и др. ) и земли, на которых располагается различная необходимая для агропроизводства инфраструктура: внутрихозяйственные дороги, коммуникации, различные некапитальные или капитальные постройки (вплоть до жилых домов на участках крестьянско-фермерских хозяйств), нестационарные торговые объекты (например, придорожные ярмарки), защитные лесополосы или, например, уже упомянутые выше пруды вкупе с прочими объектами аквакультуры.

В статье 78 Земельного кодекса РФ закреплена норма о том, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства и смежных видов деятельности (создание защитных лесонасаждений, научно-исследовательская деятельность и др.). Исключение сделано только для двух случаев:

·         строительство линейных объектов (линий электропередачи, линий связи, нефте- и газопроводов и пр.);

·         деятельность в сфере охотничьего хозяйства.

В первом случае подразумевается, что при размещении линейных объектов (чаще всего для этих целей используется сервитут) должна быть предусмотрена рекультивация земель, а сами они должны и дальше использоваться для сельхозпроизводства (впрочем, возможен и вариант с размещением линейных объектов и при изменении категории земель – об этом ниже).

С охотами все еще проще: эта деятельность как бы накладывается «поверх» существующей формы хозяйствования, не мешает ей, поэтому какими-либо особыми условиями она не обложена.

Как выглядит процедура изменения категории земель?

Не трудно догадаться, что не относящаяся к сельскохозяйственным угодьям участки сельскохозяйственного назначения наименее интересны с точки зрения промышленной или жилой застройки: ведь эти территории уже чем-то застроены или заняты какими-либо линейными сооружениями, которые надо отдельно выкупать, переносить, переподключать решать кучу инженерных задач и т.п.

Иное дело «голые» сельскохозяйственные угодья, где нет никакой застройки, не обремененные сервитутом – именно они чаще всего становятся жертвой расширения населенных пунктов, реализации различных промышленных или девелоперских проектов.

Но просто так взять и начать что-либо строить, не относящееся к сельскому хозяйству и не соответствующее виду разрешенного использования земельных участков, понятное дело, нельзя – даже если кому-то очень хочется и у него большой мешок денег. 

Дело в том, что на сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения в принципе не распространяются территориальное планирование муниципалитета и градостроительные регламенты, а вся градостроительная деятельность в нашей стране осуществляется только на основании терпланирования и вытекающих из него регламентов.

Поэтому решить вопрос можно только путем перевода земель в другую категорию. Эта процедура регламентируется уже не Земельным кодексом, а специальным законом  - ФЗ  от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Особенностям перевода конкретно земель сельхозназначения посвящена статья 7 – в ней и кроются нужные нам зацепки, которые можно использовать, оппонируя местным властям и инвестору.

Для начала давайте посмотрим на перечень случаев, при которых вообще может осуществляться процедура перевода. Она может быть осуществлена только при: 

1) консервации земель;

2) создании особо охраняемых природных территорий или отнесении земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

3) установлении или изменении черты населенных пунктов;

4)  размещении промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (муниципальному округу, городскому округу);

5) включении непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6) строительстве дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других линейных объектов при наличии утвержденного проекта рекультивации угодий;

7) выполнении международных обязательств РФ, обеспечении обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

8) добыче полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

9) размещении объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Приведенный перечень можно условно поделить на три группы случаев:

·         перевод сельхозземель в земли других категорий или для их собственного сохранения, или для охраны природы, или в целях другого, не связанного с застройкой, использования (лесное или водное хозяйство);

·         перевод сельхозземель в земли населенных пунктов при расширении (изменении границ) населенных пунктов или строительстве отдельных объектов социального или коммунального назначения;

·         перевод сельхозземель в земли промышленности при добыче полезных ископаемых или при размещении стационарных производственных объектов.

Первую группу, по понятным причинам, не будем рассматривать, а две другие изучим подробнее.

Перевод в земли населенных пунктов

Превращение сельхозугодий в категорию, где вдруг, как по мановению волшебной палочки, становится можно возводить новые микрорайоны и коттеджные поселки – самый непростой случай с точки зрения оппонирования такому процессу. Поскольку он максимально освобожден от бюрократических препятствий и целиком лежит в области градостроительного законодательства, которое облегчили для застройщиков, насколько возможно. 

По сути, все, что нужно, чтобы изменить границы населенного пункта и получить возможность застраивать «новые» земли - внести изменения в генеральный план муниципального округа (эта процедуры регламентируется статьей 24 Градостроительного кодекса РФ).

Инициировать внесение таких изменений может глава муниципалитета. Но есть и исключение: если, например, региональная власть и могущественные компании-застройщики продавливают так называемое комплексное развитие территории, то чтобы изменить границы любого населенного пункта, не нужно даже решение главы муниципалитета. Такие изменения должны быть внесены не позднее 90 дней с момента утверждения проекта планировки территории. 

Проект нового генплана выносится на публичные слушания, а протокол этого мероприятия является обязательным приложением к самому проекту: после слушаний и получения необходимых согласований региональных властей и федеральных органов проект выносится на утверждение в муниципальный совет депутатов.

Надо понимать, что участие граждан в процедурах изменения терпланирования носит рекомендательный характер. Более того, упомянутая статья 24 Градостроительного кодекса РФ дает право оспаривать генеральный план только правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства и только в том случае, если принятые решения непосредственно затрагивают их права и интересы (иначе говоря: кто угодно не может пойти в суд с иском лишь на том основании, что ему в принципе не нравится включение конкретных сельхозугодий в населенный пункт).

Кульминация процедуры - принятие постановления органа исполнительной власти субъекта РФ (как правило, такой документ подписывает губернатор) об изменении категории земель сельскохозяйственного назначения. 

После этого сведения об изменении границ населенного пункта направляются в территориальный филиал Роскадастра, а тот вносит информацию о новых границах в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), при этом сведения об изменении категории земельного участка на категорию «земли населенных пунктов» появляются в базе автоматически.

После этого бывшие сельхозземли оказываются в составе той или иной территориальной зоны и на них начинают действовать градостроительные регламенты (они могут подразумевать жилую или общественно-деловую застройку, создание рекреационных зон и т.п.– все, что не запрещено делать в населенных пунктах).

Перевод в земли промышленности

С промышленными объектами дело обстоит иначе. В большинстве случаев речь идет об одиночных объектах (заводских цехах, карьерах, полигонах ТКО и пр.), тем более, как правило, удаленных от населенной зоны – поэтому ради них вряд ли местная власть будет затеваться с изменением генплана.

Поэтому вопрос с переводом земель решается в таких случаях в индивидуальном порядке и имеет свои нюансы. Так, для размещения стационарных промышленных объектов могут отводится только те сельхозучастки, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципалитету.

Смысл этой нормы в том, чтобы защитить от застройки наиболее ценные и привлекательные угодья в конкретном районе, а кадастровая стоимость (не путать с рыночной!) - один из доступных индикаторов, отражающих экономические характеристики участков.

Для размещения карьеров подобных требований нет, и логика в том, что месторождения полезных ископаемых существуют сами по себе и никак не привязаны к стоимости земель над ними. Но для объектов по добыче полезных ископаемых в обязательном порядке должен предусматриваться проект рекультивации земель.

Состав документов и порядок действий при переводе земли в подобных («индивидуальных») случаях регулируется статьями 2-5 уже знакомого нам ФЗ от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Инициатор перевода подает ходатайство в уполномоченный орган власти, где описывает обоснование перевода и прилагает документы о правах на земельный участок.

По результатам рассмотрения ходатайства региональные власти принимают акт о переводе земель из одной категории в другую либо акт об отказе в таком действии в двухмесячный срок с момента получения ходатайства и прилагаемых документов (если испрашиваемая для перевода земля находится в федеральной собственности, то решение принимает правительство РФ – для таких случаев установлен трехмесячный срок).

Акт о переводе земель носит бессрочный характер и содержит следующие сведения:

·         границы, описание местоположения и кадастровый номер участка;

·         категория земель, перевод из которой осуществляется;

·         категория земель, перевод в которую осуществляется;

·         основания изменения категории земель.

Когда в переводе земель сельхозназначения может быть отказано?

Здесь мы подходим к самому главному: существуют ли серьезные основания, при которых в операции по изменению категории земель может быть отказано? На что вообще обращать внимание, если процедура перевод земель может быть вот-вот запущена?

1. Статья 79 Земельного кодекса РФ гласит, что пашни, сенокосы, пастбища, залежи и земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками) имеют приоритет в целевом использовании и подлежат особой охране (пункт 1) – к этому можно апеллировать, если имеются альтернативные варианты размещения промышленного объекта, без задействования угодий, предназначенных для выращивания пищевых культур или выпасов скота.

Пункт 2 той же статьи дает право регионам формировать перечень земель, использование которых для других целей не допускается. В состав таких земель могут входить:

·         особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья;

·         угодья опытно-производственных подразделений научных организаций;

·         угодья учебно-опытных подразделений вузов (говоря проще – учхозы);

·         угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (муниципальному округу, городскому округу).

Поэтому первое, что сразу стоит сделать - узнать кадастровую стоимость спорного участка и сравнить ее со средней стоимостью по вашему району или городскому округу. Кадастровую стоимость можно узнать на Публичной кадастровой карте или на сайте Росреестра, в разделе справочной информации по объектам недвижимости. 

А в Фонде данных государственной кадастровой оценки на том же сайте можно посмотреть не только текущую стоимость, но и историю ее изменения.

Пункт 2 статьи 7 ФЗ от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» гласит, что если кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий на 50 и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району, то перевод таких угодий в земли других категорий невозможен в принципе (за исключением изменения границ населенных пунктов, добычи полезных ископаемых, использования земель для нужд обороны, исполнения международных обязательств и для размещения линейных объектов).

Во-вторых, ищите опубликованный перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий по вашему региону. Это может быть интерактивная карта, как, например, в Московской области или просто опубликованное в Интернете постановление со списком кадастровых номеров – форма в данном случае не имеет значения. Важно само наличие в регионе подобного перечня и законодательства об охране ценных угодий.

Здесь, впрочем, не все гладко. По данным «Российской газеты», по состоянию на 1 января 2022 года перечни особо ценных продуктивных угодий имелись только в 57 из 85 субъектов РФ и охватывали лишь 6,6 млн. гектаров (3,4 процента от общей площади сельхозугодий в стране).

Тем не менее, если в вашем регионе действует соответствующее законодательство и известны перечни «неприкасаемых» земель - пользуйтесь этим инструментом. В этих случаях смело пишите в прокуратуру и управление Росреестра по вашему региону, указывая на такие открывшиеся обстоятельства.

2. Учитывайте специфику перевода сельхозземель в конкретных случаях. Они, напомним, прописаны все в той же статье 7 ФЗ от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»: ищите здесь «свой» случай и, исходя из заданных условий, продумывайте тактику действий.

Если речь о расширении границ населенных пунктов - используйте возможности градостроительного законодательства (они хоть и слабые - но они есть!). Участвуйте в публичных слушаниях, подавайте возражения в письменном виде, ищите союзников среди местных депутатов (ведь им выносить конечное решение по утверждению генплана) и представителей региональных властей (они могут быть вовсе не восторге от инициативы муниципальных коллег).

Если инициатива по переводу земель исходит от промышленников – смотрите на специфику проекта. Если речь о размещении промышленных объектов (кроме карьеров и линейных коммуникаций), то под них в принципе запрещено выводить земли, чья кадастровая стоимость выше средней по муниципальному округу.

Веское слово могут сказать и владельцы смежных участков. Ведь если по соседству появится опасный промышленных объект, то выбросы или сбросы загрязняющих веществ могут ухудшить качество прилегающих сельхозугодий. Более того: часть таких угодий неизбежно попадет в санитарно-защитную зону промобъекта, где запрещено выращивать пищевые культуры. 

Если сельхозугодья планируется вывести под карьер – требуйте от прокуратуры и региональных властей проверить наличие проекта рекультивации земель: без него не может быть и речи ни о каком переводе, не говоря уже о том, чтобы приступать к добыче полезных ископаемых или инертных материалов.

Если есть подозрение, что действующий карьер вышел за пределы своего горного отвода, то следует обращаться в теруправления Роснедр и Росреестра по вашему региону: эти органы должны организовать выездную проверку, а если выяснится, что из-за таких действий пострадали соседние сельхозугодия, то хозяев карьера должны привлечь к ответственности за порчу земель.