Все статьи

Доступ в леса

11 Декабря 2019
0
Россия – крупнейшая в мире лесная страна. Леса различных типов покрывают почти две трети территории нашей страны; на них приходится 22% площади мировых лесов и четверть мировых запасов древесины. 

Как отстоять право на доступ в леса

Лес испокон века является частью нашей национальной культуры, фольклора, истории, быта. Он также и важнейший фактор обеспечения благоприятной окружающей среды: как источник кислорода и пресной воды, «фильтр» для всевозможных загрязнений, мощный регулятор климата.

В России, к счастью, пока не в полной мере прижилась (и вряд ли приживется) традиция частной собственности на лесные земли, и свободное и бесплатное пользование лесами для отдыха, легальной охоты, сбора грибов, ягод и других даров леса в нашей стране воспринимается гражданами как нечто само собой разумеющееся.

Современные российские реалии, однако, вносят коррективы в сложившиеся практики: лесные участки все чаще становятся предметом коммерческого или коррупционного интереса и оказываются за высокими заборами с табличками «Проход воспрещен!», а за самим ограждением может твориться все, что угодно – сплошные рубки, строительство каких угодно объектов (в том числе опасных для окружающей среды) и т.д.

Давайте разберемся, что делать, если гуляя по любимой роще вы вдруг наткнулись на трехметровый глухой забор? Сначала, впрочем, нам понадобится узнать, что о лесах и их использовании говорит закон. И прежде всего – рассмотреть само понятие «лес» в юридическом смысле.


Лес в трактовке законодательства

В Лесном кодексе РФ (ст. 5) лес определяется двояко – и как экологическая система, и как природный ресурс. Это объясняется тем, что существуют разные виды лесопользования – от заготовки древесины (т.е. добычи сырья, природного ресурса) до пользования экологическими услугами, предоставляемыми лесами (водоохранными, почвоохранными, климаторегулирующими и другими). В любом случае следует исходить из определения, что лес – это природный комплекс древесных, кустарниковых, травянистых растений в их неразрывной взаимосвязи с животным миром, влияющих друг на друга и на внешнюю среду.

Чаще всего под лесом мы понимаем территорию со множеством деревьев с сомкнувшимися кронами, что с точки зрения закона не совсем верно. Во-первых, бывают различные типы и виды лесов, и далеко не всегда это высокий сомкнувшийся древостой. А во-вторых, бывает так, что к лесным землям (землям государственного лесного фонда) относятся и вовсе не покрытые древесной растительностью участки – такие земли могут, например, предусматриваться для размещения лесных питомников, для будущих лесовосстановительных работ, для проведения научных исследований, для других целей лесного хозяйства.

С другой стороны, статья 6 Лесного кодекса РФ гласит, что леса могут располагаться на землях лесного фонда и землях иных категорий. Что это означает? В России существуют земли различных категорий, в зависимости от их целевого назначения (ст. 7 Земельного кодекса РФ):

  • земли сельскохозяйственного назначения;
  • земли населенных пунктов;
  • земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
  • земли особо охраняемых территорий и объектов;
  • земли лесного фонда;
  • земли водного фонда;
  • земли запаса.

На всех этих землях может физически расти лес, но лесное законодательство в полной мере распространяется только на леса, расположенные на землях лесного фонда, землях обороны, землях, на которых находятся особо охраняемые природные территории (ООПТ), а также на городские леса (при этом, где проходит граница между городскими лесами и искусственными зелеными насаждениями в городах, чаще всего не ясно). На землях же остальных категорий использование лесов регулируется другими нормами законодательства (градостроительным, сельскохозяйственным и пр.).

Согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ, леса, расположенные на землях лесного фонда, находятся в федеральной собственности (т.е. принадлежат Российской Федерации). Это примерно 90% всех лесов нашей страны. Из оставшихся примерно 10% лесов небольшая часть (около 2-2,5%) также находится в федеральной собственности – это леса на землях, где расположены ООПТ, и леса на землях обороны. Остальные леса, в зависимости от конкретной ситуации, могут принадлежать кому угодно: регионам РФ, муниципалитетам, различным организациям и частным лицам.

Собственность на конкретные лесные участки может с течением времени меняться, например в связи с изменением границ поселений или с включением земельных участков в состав земель лесного фонда. И именно в этих случаях, особенно когда вопросы собственности не до конца урегулированы, а сами лесные участки не поставлены на кадастровый учет, лесопользование чаще всего связано с различными нарушениями закона и прав граждан. В масштабах всей страны и ее лесных угодий эти нарушения в целом невелики, но в масштабах конкретного административного района или населенного пункта они могут быть весьма существенными.

Основные положения, гарантирующие права граждан на пребывание в лесах и пользование ими в личных нуждах, заключены в ст. 11 Лесного кодекса:

  • граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов (однако надо помнить, что сбор грибов и дикорастущих растений, занесенных в Красную книгу РФ, запрещен – здесь нет никаких исключений);
  • лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов.

То есть закон прямо гласит о том, что арендаторы лесных участков или государственные органы ни при каких обстоятельствах, ни под каким предлогом не могут ограничивать доступ граждан на эти участки, просто ходить по ним или собирать плоды, грибы и ягоды.

Однако закон все-таки допускает ряд случаев, когда доступ граждан в леса может быть ограничен (все та же ст. 11 Лесного кодекса РФ):

  • пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности и землях особо охраняемых природных территорий; и иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами
  • пребывание в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ.

Здесь особых комментариев не требуется: если лес растет на землях обороны, где, например, расположен стрелковый полигон или военная часть, то доступ посторонних лиц на такие территории по понятным причинам будет ограничен. То же самое с особо охраняемыми природными территориями. Есть категории ООПТ (заповедники, заказники, памятники природы) либо вообще не допускающие свободного посещения, либо допускающие его с существенными ограничениями. Вопрос об обеспечении безопасности тоже понятен: если в районе бушуют лесные пожары или ведется химобработка лесного массива с целью уничтожения насекомых-вредителей, то ответственные госорганы просто обязаны ограничить туда доступ граждан (однако в этом случае запрет на посещение леса должен носить сугубо временный характер).


Кто отвечает за леса?

Самым главным «лесным» органом в нашей стране является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды, http://www.mnr.gov.ru/). На него возложена ответственность за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области экологии и использования природных ресурсов, и в том числе – в сфере лесных отношений. В структуре Минприроды основные функции, связанные с лесами, выполняет Департамент государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов и охотничьего хозяйства (http://www.mnr.gov.ru/about/phones/index.php).

В подчинении у Минприроды находится Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз, http://www.rosleshoz.gov.ru/). Рослесхоз обеспечивает администрирование доходов федерального бюджета от лесного хозяйства и отвечает за выделение регионам лесных субвенций (целевого финансирования на цели, связанные с управлением лесами). Кроме того, Рослесхоз – тот орган, который ведет контроль за тем, как региональные власти осуществляют переданные им полномочия в сфере лесных отношений.

Непосредственное управление лесами, предоставление лесов в пользование, а также государственный лесной и пожарный надзор осуществляют органы государственной власти субъектов РФ (обычно эту функцию выполняют региональные министерства природных ресурсов или управления лесного хозяйства). Они же полностью обеспечивают управление лесами, расположенными на землях, находящихся в региональной собственности.

Местный уровень управления лесами обеспечивается лесничествами или лесопарками (обычно они примерно соответствуют ныне упраздненным лесхозам).

Хозяйственная деятельность на землях государственного лесного фонда ведется или арендаторами (в лесах, переданных в аренду), или хозяйствующими структурами, образованными на базе бывших лесхозов и иными организациями, выигравшими конкурсы или аукционы на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов.

Лесами на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения управляет Минприроды России. Государственный лесной надзор и контроль в этих лесах, через управления в регионах, осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор, http://rpn.gov.ru/). За леса в ООПТ регионального значения, включая соблюдение режима их охраны, отвечают региональные органы государственной власти.

Лесами на землях обороны управляют организации, подведомственные Министерству обороны (военные лесничества), однако в свете проводимых реформ военного ведомства будущая структура управления «военными» лесами еще может претерпеть изменения.

Статус так называемых городских лесов в настоящее время не вполне понятен, но в большинстве случаев управление этими лесами осуществляется администрациями городов и поселений и такие леса обычно входят в общую систему городских зеленых насаждений.


Анализируем типичные нарушения

1. Незаконное ограничение свободного доступа граждан в леса

Любое ограничение права граждан на пребывание в лесах, не связанное с обеспечением безопасности, с режимом земель обороны или особо охраняемых природных территорий, абсолютно незаконно. И все же арендаторы или другие лесопользователи иногда пытаются препятствовать доступу граждан в арендованные леса путем возведения глухих заборов, ограждений или выставления охраны (иногда это может быть связано с планируемой застройкой, иногда – просто с желанием использовать лес исключительно для своих нужд). Подобные случаи очень часто имеют место вблизи крупных городов, в курортных зонах, на побережьях морей, крупных рек и озер – в общем, в местах, привлекательных с точки зрения частной и коммерческой застройки, и являются нарушениями ст. 11 Лесного кодекса РФ, на что необходимо указывать контролирующим органам.

Помимо физической установки заборов бывают прецеденты, когда граждан не пускают на лесной участок под тем предлогом, что лес находится в аренде для заготовки, например, древесины или недревесных ресурсов (орехов, древесного сока, ягод и т.п.). На лесных дорогах дежурят сотрудники ЧОП, стоят угрожающие таблички…Такие действия также незаконны, даже если арендаторы объясняют их соображениями «охраны леса» или «обеспечения безопасности граждан»: заготовка древесины или любая другая лесохозяйственная деятельность не может являться основанием для нарушения упомянутой статьи Лесного кодекса, которая дает гражданам право не только посещать леса, но и собирать для личных нужд грибы, ягоды и прочие недревесные ресурсы.

Хотя огораживание арендованного участка гослефонда запрещается, лесопользователи часто придумывают «законные» поводы

Необходимо помнить, что даже в тех случаях, когда доступ в леса ограничивается в связи с каким-нибудь ЧП, лесным пожаром, санитарными мероприятиями и пр., такие ограничения не могут быть постоянными, и вводят их не арендаторы лесного фонда, а уполномоченные государственные органы или органы местного самоуправления.

2. Застройка арендованного участка леса под видом возведения «временных строений»

Действующий Лесной кодекс РФ, который был принят в 2006 году, разрешает возведение в лесах, предоставленных в аренду (например, в рекреационных целях), «временных» построек и сооружений. Но при этом определение того, что означает слово «временные», отсутствует, что открывает безграничные возможности для строительства под видом «временных» каких угодно сооружений. Кроме того, внесенные в Лесной кодекс в 2013 году поправки на особых условиях допускают строительство, если его позволяет т.н. лесной план субъекта Российской Федерации – региональный документ, утверждающий цели, задачи, мероприятия и зоны освоения лесов и лесопользования на территории субъекта. Если в лесном плане субъекта Российской Федерации определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусмотрены строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для рекреационной деятельности, говорит закон, то на соответствующих лесных участках «допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений». То есть теоретически под видом «спортивных объектов» можно строить что угодно, если заранее позаботиться, чтобы эти самые объекты появились на интересуемом участке в лесном плане региона.

Для того чтобы бороться с подобными видами жульничества, придется доказывать, что имеет место именно незаконное строительство. Например, яркий признак того, что возводимый объект в нарушение закона является капитальным, – наличие фундамента (хотя бывает, что капитальные постройки размещают и на сваях, утверждая, что поскольку нет фундамента, то нет и признаков «капитальности» объекта). А в случае, если жилой дом маскируют под «физкультурный объект», полезно будет заглянуть в лесной план своего региона (обычно этот документ публикуется на сайте региональной администрации и легко ищется через интернет-поисковики).

Под видом временных сборно-разборных построек в лесу часто вырастают вполне капитальные строения

3. Застройка лесов, на которые может не распространяться действие лесного законодательства

Иногда может быть не вполне ясно, к какой категории земель относится тот или иной участок леса, что развязывает руки местным властям и бизнесу. Чиновники часто манипулируют понятием «городские леса» по своему усмотрению и, пользуясь пробелами в законодательстве, могут считать или не считать лесами то, что растет на муниципальных землях – в зависимости от конъюнктуры и наличия или отсутствия заинтересованных в таких землях лиц.

Некоторые леса могут иметь переходный статус, т.е. находиться на какой-либо промежуточной стадии включения их в состав земель лесного фонда (чаще всего это относится к лесам, которые ранее управлялись сельскохозяйственными организациями, сельскими лесхозами и лесничествами). В любом случае, если лес не находится на земле той категории, на которую в явном виде распространяется действие Лесного кодекса, он официально как бы «не считается» лесом, и существующие требования к сохранению лесов и ограничения на их застройку на такие участки, к сожалению, не распространяются.

Так или иначе, сначала полезно попытаться выяснить статус интересующего земельного участка с помощью публичной кадастровой карты (http://pkk5.rosreestr.ru) – официального электронного ресурса Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра). Искать участок можно как непосредственно на самой карте, так и по кадастровому номеру (если он известен). Если по какой-то причине сведения о категории земли в кадастровой карте отсутствуют, то единственная возможность получить сведения о ней – направить запрос в местную администрацию или региональное управление Росреестра.

Если выяснится, что лесной массив расположен, например, на землях населенного пункта, то использовать для предотвращения его застройки лесное законодательство уже не получится. В этом случае нужно оперировать градостроительным законодательством и законодательством об охране зеленых насаждений – т.е. действовать так, как при защите обычной городской зеленой зоны.

Если «приватизированный» лесной массив располагается не на земля гослесфонда, то приходится разбираться с градостроительными нормами

4. Включение лесов в границы прилегающих населенных пунктов с последующим переводом их в земли поселений

Здесь механизм действий заинтересованных лиц таков: земли государственного лесного фонда по решению местной администрации включаются в границы того или иного населенного пункта, для чего вносятся соответствующие изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Эти действия служат основанием для последующего изменения категории земель и вывода их из-под действия Лесного кодекса, а в конечном итоге земли приватизируют и отдают под застройки.

Однако в соответствии с Земельным кодексом РФ, перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется только Правительством РФ (поскольку все земли лесного фонда, согласно Лесному кодексу, находятся в федеральной собственности). Соответственно, любые решения местных или региональных властей о переводе земель лесного фонда в иные категории земель и в региональную или муниципальную собственность не имеют законной силы до тех пор, пока они не согласованы правительством РФ (на практике это делает Рослесхоз). Одно только решение местных властей не может служить основанием для огораживания и застройки этих земель. Во всех подобных случаях необходимо добиваться отмены решений об изъятии земель из состава земель лесного фонда через жалобы в прокуратуру и Рослесхоз.

Кроме того, необходимо помнить, что любые действия местных органов власти, будь то изменение черты населенного пункта или внесение изменений в Генплан или ПЗЗ не могут носить секретный характер и в обязательном порядке должны проходить процедуру публичных слушаний.

5. Самовольная застройка лесов

Застройка лесов без каких бы то ни было разрешительных документов – явление не очень частое, хотя и встречающееся. Если в лесу обнаружились непонятные строения и в то же время достоверно известно, что данный участок леса не находится в чьем-то пользовании или аренде, то можно быть уверенным почти на 100 процентов, что никаких разрешительных документов у владельца строений нет, но, скорее всего, есть коррупционные договоренности с ответственными чиновниками и расчет на то, что возведенные строения либо останутся незамеченными, либо рано или поздно будут как-то легализованы.

В подобных действиях, если говорить о владельце незаконных построек, могут содержаться признаки самоуправства (ст. 330 УК РФ), а в действиях чиновников и сотрудников лесничества, возможно, покрывающих самоуправные действия, – целый букет должностных преступлений: халатность (ст. 293 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ). Таким образом, необходимо подавать несколько заявлений – в полицию (по факту наличия незаконных строений) и в Следственный комитет (по факту незаконных действий или бездействия должностных лиц), а также полезно обратиться в прокуратуру с требованием провести комплексную проверку лесничества, в котором были обнаружены нарушения (ведь не факт, что эти нарушения единичны), и принять меры прокурорского реагирования.

Довольно часто бывает, что территорию гослесфонда (особенно вблизи крупных городов) местные власти раздают под огороды и сады. Даже если владельцы таких участков не возводят на них капитальные строения, эта деятельность все равно носит незаконный характер. ст. 9 ч. 2 ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», на землях лесного фонда «запрещаются размещение территорий ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, предоставление лесных участков для ведения садоводства и огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства».

Иными словами, даже дачные фанерные домики, самовольно установленные на территории гослесфонда, – это такие же незаконные постройки, а чиновники, давшие добро на захват государственной земли и ее нецелевое использование, – такие же правонарушители.

Самовольная застройка лесов даже временными строениями - уголовно наказуемое деяние


Куда и кому следует направлять обращения и жалобы?

Все зависит от «уровня» поднятой проблемы. Если вы хотите внести предложения по изменению и совершенствованию государственного управления лесами в целом, то направлять такие обращения необходимо в Минприроды России.

Жаловаться на то, как региональные власти исполняют переданные им лесные полномочия, необходимо в Рослесхоз и прокуратуру. В Рослесхоз же следует направлять запросы или возражения по вопросу о включении того или иного участка гослесфонда в границы населенного пункта с целью изменения категории земель.

Если имеют место признаки должностных преступлений со стороны «лесных» чиновников и прочих должностных лиц, то следует подавать заявление о возбуждении уголовного дела в региональные управления Следственного комитета РФ (именно этот правоохранительный орган отвечает за расследование должностных преступлений).

Если необходимо оперативно пресечь совершаемое правонарушение, то надо обращаться в ближайшее отделение (отдел) полиции. По закону только полиция обладает полномочиями и обязана оперативно реагировать на заявления граждан о совершающихся (или готовящихся, а также уже совершенных) нарушениях, чего бы они ни касались. То есть полиция в случае сообщения о нарушении обязана немедленно выехать и проверить сообщенные факты, и если они подтверждаются – на месте пресечь нарушение закона. Полицию можно вызывать с мобильного телефона по номеру 112 или принести и сдать в дежурную часть письменное заявление, получив талон-уведомление с регистрационным номером.

Вызов полиции не всегда решает проблему: полицейские могут банально не захотеть разбираться с проблемой, с ними могут «договориться» нарушители, может (как это часто бывает) проявиться элементарная некомпетентность правоохранителей и их нежелание вникать в незнакомую для себя ситуацию.

Если полицейские отказываются выезжать по вызову, или, приехав, не хотят пресечь нарушение, необходимо потребовать данные старшего сотрудника (он обязан вам их предоставить) и направить жалобу в прокуратуру.

Заявление в полицию или любой другой орган должно быть максимально кратким, ясным и конкретным – оно должно с максимальной точностью указывать на места совершенных правонарушений, на их масштабы (например, можно указать примерную площадь огороженного забором леса, количество незаконных построек и т.п.), на предполагаемого виновника нарушения.

Чем точнее факты изложены в обращении, чем меньше в нем посторонней информации, тем меньше возможностей для отписки остается у того чиновника, который будет с этим обращением работать.

При указании мест совершенных нарушений можно использовать привязку к географическим объектам, обозначенным на общедоступных картах, к единицам внутрихозяйственной организации земель лесного фонда (кварталам, выделам, если они известны) или географические координаты, получаемые с помощью систем спутникового позиционирования (GPS). Лучше всего указать и географические координаты, и привязку к каким-то очевидным ориентирам на местности – так у проверяющих будет меньше шансов сказать, что место правонарушения «не обнаружено».

Очень полезно приложить к заявлению и фотографии. Их можно распечатать на принтере или записать на CD, а в тексте заявления надо обязательно сослаться на материалы приложения (а на них самих пометить, что они относятся к такому-то заявлению).


Коллективное обращение или индивидуальное?

Лесные правонарушения характерны тем, что затрагивают неограниченный круг лиц, и, возможно, не у одного вас возникнет желание подать жалобу. Практика показывает, что чем больше граждан обращается в органы власти по одному и тому же вопросу, тем больше вероятность, что хотя бы какие-то меры будут приняты. Выбор формы – одна коллективная жалоба, подписанная группой граждан, или масса обращений от отдельных граждан, зависит от выбранной тактики и стоящих задач.

Коллективная жалоба, безусловно, более весома. Список подписей подтверждает тот факт, что вопрос, обозначенный в жалобе, волнует не одного человека. Но при этом юридически это один документ, на который легче «отписаться» или вовсе не отреагировать, чем на вал жалоб от разных граждан. С другой стороны, у коллективной жалобы есть много подписантов, каждый из которых может в дальнейшем дать ей ход, а по индивидуальным жалобам подписанты могут со временем по разным причинам из процесса выходить – например, столкнувшись с давлением чиновников или правоохранителей.

Лучший совет – сочетать методы. Можно начать с потока индивидуальных жалоб, а если органы власти будут бездействовать, то подготовить уже коллективное обращение в вышестоящий орган.

Автор инструкции:
Дмитрий Шевченко,

Источники:

  • Лесной кодекс РФ, consultant.ru/document/cons_doc_LAW_64299
  • А. С. Бенеславский, Н. М. Биктимирова, А. Г. Зудкин, А. В. Иванов, А. Ф. Комарова, М. Л. Крейндлин, Е. О. Татаринова, А. Ю. Ярошенко. Как пожаловаться на беспорядок в лесу и добиться его устранения. Издание 2-е (исправленное и дополненное). ОМННО «Совет Гринпис», 2013г. http://dopmgu.ru/dopmguw/wp-content/uploads/2013/12/besporjadokasjcvakcvh.pdf
  • публикация «Захваты и застройка лесных земель», http://bjorn-varulv.livejournal.com/32994.html

Полезные ресурсы

ГИС-портал «Леса высокой природоохранной ценности России», http://hcvf.ru. На сайте, созданном WWF России при поддержке частных лиц и различных организаций, собран огромный массив картографической информации о лесах, включая сведения о лесничествах, особо охраняемых природных территориях, арендованных участках леса и др.

Подписка на рассылку
Будь в курсе наших событий
Теги